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最高法院判例：行政案件适格被告的确定—原行政机关撤销后由承继其职权的单位作为被告承担法律责任
作者：北京京平律师事务所 律师 时间：2018年12月07日
【裁判要旨】
由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2018)最高法行申3299号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：严保存，男，1981年5月31日出生，汉族，住福建省漳州市龙文区 被申请人(一审被告、二审被上诉人)：漳州市龙文区人民政府，住所地：福建省漳州市龙文区政府综合大楼 法定代表人:胡栋亮，区长 再审申请人严保存诉被申请人漳州市龙文区人民政府(以下简称龙文区政府)房屋行政强制一案，福建省泉州市中级人民法院于2017年5月3日作出(2016)闽05行初118号行政裁定，驳回严保存的起诉。严保存不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2017年12月22日作出(2017)闽行终435号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。严保存仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 严保存向本院申请再审，请求：撤销一、二审行政裁定，并由龙文区政府承担诉讼费用。其申请再审的主要事实和理由为：1.原步文镇人民政府(以下简称原步文镇政府)系受龙文区政府委托实施的强制拆除行为，应以委托机关龙文区政府为被告。2.原步文镇政府已经变更为漳州市龙文区步文街道办事处(以下简称步文街道办事处)，步文街道办事处不能独立承担法律责任，应以其上级机关龙文区政府为被告。 本院认为，由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。本案中，严保存诉请确认龙文街道办事处强制拆除行为违法。当事人双方对涉案房屋系被原步文镇政府于2012年5月3日强制拆除以及原步文镇政府于2016年经批准撤销，并在原行政区域设立步文街道办事处的事实无异议。分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。具体而言： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。由于原步文镇政府已经被撤销，其相应的职权已由步文街道办事处承继，故对原步文镇政府实施强制拆除行为所产生的法律责任，不应再由原步文镇政府承担，且步文街道办事处作为龙文区政府的派出机关可以以自己名义独立作出行政行为并承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此，否定街道办事处的被告主体资格，而主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定精神，也导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规范目的落空，也违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定。再审申请人在一审法院释明变更被告后，拒绝变更，仍坚持以人民政府为被告，无法律依据。一、二审法院分别裁定驳回其起诉、上诉，符合法律规定。 综上，严保存的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人严保存的再审申请。
审判长 耿宝建 审判员 王晓滨 审判员 白雅丽 书记员 于 露
二〇一八年六月二十五日
由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2018)最高法行申3299号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：严保存，男，1981年5月31日出生，汉族，住福建省漳州市龙文区 被申请人(一审被告、二审被上诉人)：漳州市龙文区人民政府，住所地：福建省漳州市龙文区政府综合大楼 法定代表人:胡栋亮，区长 再审申请人严保存诉被申请人漳州市龙文区人民政府(以下简称龙文区政府)房屋行政强制一案，福建省泉州市中级人民法院于2017年5月3日作出(2016)闽05行初118号行政裁定，驳回严保存的起诉。严保存不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2017年12月22日作出(2017)闽行终435号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。严保存仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 严保存向本院申请再审，请求：撤销一、二审行政裁定，并由龙文区政府承担诉讼费用。其申请再审的主要事实和理由为：1.原步文镇人民政府(以下简称原步文镇政府)系受龙文区政府委托实施的强制拆除行为，应以委托机关龙文区政府为被告。2.原步文镇政府已经变更为漳州市龙文区步文街道办事处(以下简称步文街道办事处)，步文街道办事处不能独立承担法律责任，应以其上级机关龙文区政府为被告。 本院认为，由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。本案中，严保存诉请确认龙文街道办事处强制拆除行为违法。当事人双方对涉案房屋系被原步文镇政府于2012年5月3日强制拆除以及原步文镇政府于2016年经批准撤销，并在原行政区域设立步文街道办事处的事实无异议。分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。具体而言： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。由于原步文镇政府已经被撤销，其相应的职权已由步文街道办事处承继，故对原步文镇政府实施强制拆除行为所产生的法律责任，不应再由原步文镇政府承担，且步文街道办事处作为龙文区政府的派出机关可以以自己名义独立作出行政行为并承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此，否定街道办事处的被告主体资格，而主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定精神，也导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规范目的落空，也违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定。再审申请人在一审法院释明变更被告后，拒绝变更，仍坚持以人民政府为被告，无法律依据。一、二审法院分别裁定驳回其起诉、上诉，符合法律规定。 综上，严保存的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人严保存的再审申请。
审判长 耿宝建 审判员 王晓滨 审判员 白雅丽 书记员 于 露
二〇一八年六月二十五日
