法学论文
：政府信息公开条例总则的修订及司法适用
作者：艾树红 律师 时间：2019年05月10日
《中华人民共和国政府信息公开条例》2017年6月启动实施11年来的首次大修，2019年4月15日国务院公布了修订后的条例，并明确自2019年5月15日起施行。新条例从原来的38条增加到56条，将该项法律制度以条例方式确立以来的实践经验进行了全面总结，解释、修正了原有规则，在部分章节上进行了功能再造。条例总则部分根据整个条例的理论逻辑和框架结构，重新进行了优化设计，对一些基础性的概念和基本要求作出明确，理顺政府信息公开工作机制。重点应该关注以下几点重大变化：
一、新调整了条例的立法目的
立法目的条款是对制度作用、功能与价值的概括。新条例第一条将“促进依法行政”调整为“建设法治政府”，依法行政只是对政府行政工作的一项基本要求，本次修订调高了工作标杆，强调了政府信息公开制度的工具性作用，在于促使行政机关优质高效地为公民和社会提供公共服务，追求法治政府的境界，是一个基本价值理念的大提升。
二、限缩了政府信息的概念
新条例第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的……该条的修改，旨在对司法实践中长期存在争论的“政府信息”概念进行进一步的明确，与旧条例相比，新增加了定语履行“行政管理”职能过程中制作或者获取的……对原来较为宽泛无边的海量政府信息进行了大幅度限缩。行政法学理论上，行政机关主要是行使行政职权，履行行政职责的主体。本次修改，表明政府信息公开工作的特点主要是通过公开行政信息，提高政府工作的透明度，与行政机关的职责和社会功能一致。该修订对于政府信息公开实务操作和司法审查中，辨识与界定政府信息具有标尺作用。
三、确定了垂直管理部门的信息公开领导机制
条例新增加第三条第三款规定，实行垂直领导的部门的办公厅（室）主管本系统的政府信息公开工作。该修改针对我国存在的行政管理条块结合的现状，对垂直管理部门的信息公开主管主体进行了规范，避免了垂直管理部门的政府信息公开管理的主体缺位。司法审查中，在确定行政责任和行政诉讼被告主体时也会更加方便和明确。
四、对政府信息公开工作机构的具体职能进行了完善
主要体现在新条例第四条第二款第四项，“组织开展对拟公开政府信息的审查”。将原来的旧条例规定的政府信息公开工作机构单纯的“保密审查”职能扩大为“信息的审查”，因为需要审查的不仅是信息是否属于保密信息，还涉及是否安全、稳定、侵犯他人合法权益等方面，也需要审查。
五、新增加“以公开为常态、不公开为例外”“合法性”两个重要基本原则
旧条例的“公正、公平、便民”原则过于简陋，且缺乏针对性。新条例第五条规定，行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。“公开为常态不公开为例外原则”既是政府信息公开条例立法的法理依据，也是已经达成共识的政府信息公开基本法律原则，将其上升为正式指导原则，且作为基本原则的第一个原则，与现代国家的普遍信息公开立法基本原则一致。将会对整个政府信息工作起到极大推进作用，特别是会促使政府信息公开理念上的重大变化，进一步落实“能够主动公开的一律公开”要求，为扩大信息公开广度和深度提供了充足依据。对于司法审查来说，当一个信息介于可公开与不公开两可之间的模糊地带时，应当以这一原则作为判断的基础性法律依据。“合法性原则”是行政行为的基本原则，将其作为政府信息公开的基本原则是应有之意，本次修订予以完善，使得整个政府信息公开法律原则更加完备。两个新增原则为正确运用条例和解释条例提供了指引。
六、对扰乱经济管理秩序的不实信息进行了规制
新条例第六条第二款规定，行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。主要针对现实中经济管理领域不实信息传播现象，如涨价、限购等市场调控的不实信息对生活秩序的重大影响，这既是行政机关对社会传播信息的监控重点，也是政府信息公开工作如何让人民群众更多获益的发力点。
七、制定了政府信息公开工作发展的路线图
条例新增加第七条规定，各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容。我国政府信息公开制度建立以来，行政机关从原来的不适应到现在的逐步基本适应，工作规范化程度得到了很大提升，但是由于政府行政工作本身的性质决定了其信息的广泛性，贸然扩大公开范围会导致承受能力的被动，采取渐进式的扩大方式适合行政工作现阶段实际，也明确了政府信息公开制度下一步的发展方向是不断扩大公开内容。
八、对政府信息公开与信息化社会同步发展作出了总规划
为顺应大数据、互联网思维，借助现代信息科学技术提升政府信息公开水平，条例新增加第八条规定，各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平。由于现代网络电子信息技术已经深入地渗透到当代生活的各个领域，政府信息公开工作也要保持同步发展，由传统的面对面纸质化单一方式转变为更多的在线互动与多平台融合发展方式，条例对此作出了清晰规划。
九、将公民、法人和其他组织对政府工作的监督权落实细化
将旧条例第五章监督和保障中的监督权在总则部分予以规定，作为新条例第五章监督和保障的立法基础，条例新增加第九条规定，公民、法人和其他组织有权对行政机关的政府信息公开工作进行监督，并提出批评和建议。监督权是宪法规定的权利。我国宪法第四十一条第一款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。该条规定在总则部分，旨在细化了人民群众对公权力的监督，让政府信息公开工作更多地接受人民群众的监督。
本次修订，对公开范围和申请进行了一定幅度的限缩，可能会对制度未来的发展产生制约。但是，本次修订重点针对实践突出问题，充分吸收了理论研究的新成果，适时将经过实证检验的规范性文件和司法解释有关内容吸收到条例中，使得条例更加完整，实践操作性更强，体现了行政实践和判例、法律实施的良性互动，将对进一步深化推进政府信息工作法治化起到深远的影响，同时，也将深刻影响到政府信息公开行政诉讼司法审查标准的优化调整。
原载
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一、新调整了条例的立法目的
立法目的条款是对制度作用、功能与价值的概括。新条例第一条将“促进依法行政”调整为“建设法治政府”，依法行政只是对政府行政工作的一项基本要求，本次修订调高了工作标杆，强调了政府信息公开制度的工具性作用，在于促使行政机关优质高效地为公民和社会提供公共服务，追求法治政府的境界，是一个基本价值理念的大提升。
二、限缩了政府信息的概念
新条例第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的……该条的修改，旨在对司法实践中长期存在争论的“政府信息”概念进行进一步的明确，与旧条例相比，新增加了定语履行“行政管理”职能过程中制作或者获取的……对原来较为宽泛无边的海量政府信息进行了大幅度限缩。行政法学理论上，行政机关主要是行使行政职权，履行行政职责的主体。本次修改，表明政府信息公开工作的特点主要是通过公开行政信息，提高政府工作的透明度，与行政机关的职责和社会功能一致。该修订对于政府信息公开实务操作和司法审查中，辨识与界定政府信息具有标尺作用。
三、确定了垂直管理部门的信息公开领导机制
条例新增加第三条第三款规定，实行垂直领导的部门的办公厅（室）主管本系统的政府信息公开工作。该修改针对我国存在的行政管理条块结合的现状，对垂直管理部门的信息公开主管主体进行了规范，避免了垂直管理部门的政府信息公开管理的主体缺位。司法审查中，在确定行政责任和行政诉讼被告主体时也会更加方便和明确。
四、对政府信息公开工作机构的具体职能进行了完善
主要体现在新条例第四条第二款第四项，“组织开展对拟公开政府信息的审查”。将原来的旧条例规定的政府信息公开工作机构单纯的“保密审查”职能扩大为“信息的审查”，因为需要审查的不仅是信息是否属于保密信息，还涉及是否安全、稳定、侵犯他人合法权益等方面，也需要审查。
五、新增加“以公开为常态、不公开为例外”“合法性”两个重要基本原则
旧条例的“公正、公平、便民”原则过于简陋，且缺乏针对性。新条例第五条规定，行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。“公开为常态不公开为例外原则”既是政府信息公开条例立法的法理依据，也是已经达成共识的政府信息公开基本法律原则，将其上升为正式指导原则，且作为基本原则的第一个原则，与现代国家的普遍信息公开立法基本原则一致。将会对整个政府信息工作起到极大推进作用，特别是会促使政府信息公开理念上的重大变化，进一步落实“能够主动公开的一律公开”要求，为扩大信息公开广度和深度提供了充足依据。对于司法审查来说，当一个信息介于可公开与不公开两可之间的模糊地带时，应当以这一原则作为判断的基础性法律依据。“合法性原则”是行政行为的基本原则，将其作为政府信息公开的基本原则是应有之意，本次修订予以完善，使得整个政府信息公开法律原则更加完备。两个新增原则为正确运用条例和解释条例提供了指引。
六、对扰乱经济管理秩序的不实信息进行了规制
新条例第六条第二款规定，行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。主要针对现实中经济管理领域不实信息传播现象，如涨价、限购等市场调控的不实信息对生活秩序的重大影响，这既是行政机关对社会传播信息的监控重点，也是政府信息公开工作如何让人民群众更多获益的发力点。
七、制定了政府信息公开工作发展的路线图
条例新增加第七条规定，各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容。我国政府信息公开制度建立以来，行政机关从原来的不适应到现在的逐步基本适应，工作规范化程度得到了很大提升，但是由于政府行政工作本身的性质决定了其信息的广泛性，贸然扩大公开范围会导致承受能力的被动，采取渐进式的扩大方式适合行政工作现阶段实际，也明确了政府信息公开制度下一步的发展方向是不断扩大公开内容。
八、对政府信息公开与信息化社会同步发展作出了总规划
为顺应大数据、互联网思维，借助现代信息科学技术提升政府信息公开水平，条例新增加第八条规定，各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平。由于现代网络电子信息技术已经深入地渗透到当代生活的各个领域，政府信息公开工作也要保持同步发展，由传统的面对面纸质化单一方式转变为更多的在线互动与多平台融合发展方式，条例对此作出了清晰规划。
九、将公民、法人和其他组织对政府工作的监督权落实细化
将旧条例第五章监督和保障中的监督权在总则部分予以规定，作为新条例第五章监督和保障的立法基础，条例新增加第九条规定，公民、法人和其他组织有权对行政机关的政府信息公开工作进行监督，并提出批评和建议。监督权是宪法规定的权利。我国宪法第四十一条第一款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。该条规定在总则部分，旨在细化了人民群众对公权力的监督，让政府信息公开工作更多地接受人民群众的监督。
本次修订，对公开范围和申请进行了一定幅度的限缩，可能会对制度未来的发展产生制约。但是，本次修订重点针对实践突出问题，充分吸收了理论研究的新成果，适时将经过实证检验的规范性文件和司法解释有关内容吸收到条例中，使得条例更加完整，实践操作性更强，体现了行政实践和判例、法律实施的良性互动，将对进一步深化推进政府信息工作法治化起到深远的影响，同时，也将深刻影响到政府信息公开行政诉讼司法审查标准的优化调整。
原载
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