接。其次，私人自治空间，法律可适度干预而非过度介入。通过2013年各地开展的反对餐饮浪费的地方规范性文件的实践来看，通过将义务过多的置于餐饮企业，忽视了餐饮企业数量多，执行难、效果弱问题。
餐饮企业的主要任务是压缩成本，创造收益。其在制止餐饮浪费过厉行节约、反对浪费对于私主体本是道德约束，但各地在制止餐饮浪费的倡议行动中却多有变味。诸如湖南长沙一餐饮店推出“称体重点餐”奇招，河南漯河酒店规定若消费者剩菜率超过15%将对服务员进行处罚……种种“蹭热点”的方式违背了政策初衷。制止餐饮浪费如何能够走向规范化的治理，避免出现各种以损害私人权益为代价的行为，这也对当前正在开展的专项立法工作提出以下三项要求： 
       （一）规制对象应以公务浪费为主而非私主体 
       在北大法宝以“浪费”为关键词进行法规范的检索发现，以反对浪费为规制对象的主要是针对国家机关工作人员或者公款、公共资源的使用。从1951年底至1952年在党政军队机关中“反对贪污、反对浪费、反对官僚主义”的三反运动，到制定1982宪法时的普遍意见是国家在大力提高劳动生产率、发展经济的同时，必须十分注意保持艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统。［5］因此1982年《宪法》第14条规定的“厉行节约，反对浪费”也主要是对各级政府机构特别是广大干部提出的要求。 
       再到2013年11月中办、国办印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，从经费管理、因公差旅、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约、宣传教育等方面作出了规范。2014年3月中办、国办印发的《关于厉行节约反对食品浪费的意见》中特别针对食品浪费作出具体的规定。其中包括制止公务活动用餐浪费、推进单位食堂节俭用餐、推行科学文明的餐饮消费模式、减少各环节粮食损失浪费、推进食品废弃物资源化利用等方面。由此可见，对公务浪费、公共资源浪费一直是重点监督的对象。相较于私人领域的浪费，公务浪费既与贪污腐败紧密相连，同时公共资源和资产的浪费对社会整体影响也更大。 
       而在私主体领域，一方面，简单的对餐饮经营企业餐饮浪费采取惩处手段可能会造成违背市场经济规律的风险，在具体操作上也难以落地。对于经营者来说，餐饮浪费更多的可能是资源配置问题，需遵循基本的商业逻辑，不可简单一刀切。诚然餐饮经营者在从事商业活动过程中也需承担一定的社会公共责任，但制止餐饮浪费需从生产端到消费端的全流程预防，不可过多的将义务强加于某一环节或某一群体。对私主体应更多的采取指导或激励政策，例如对于餐饮经营企业可以在税收上予以优惠。另一方面，反对浪费对于个人来说更应该是道德的拘束，从当前的立法情况来看，对个人领域应主要以倡议、鼓励为主。 
       （二）立法需具备规范性、可操作性避免概念模糊化 
       餐饮浪费专项立法应能够体现出法律明确性要求，避免落入内涵和外延界定不清的情境。比如浪费的内涵如何？餐饮浪费如何判断，超过一定的点餐量还是通过剩菜剩饭的数量进行判断？
根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》第3条规定“本条例所称浪费，是指党政机关及其工作人员违反规定进行不必要的公务活动，或者在履行公务中超出规定范围、标准和要求，不当使用公共资金、资产和资源，给国家和社会造成损失的行为。”公务活动中对于用餐标准、规模均有严格的规定，因而在具体认定可以有判断标准。 
       但是，对于个人消费中的餐饮浪费与合理消费如何界定，恐成现实中的一道难题。如前有武汉推出的“N-1”点餐模式——每10位进餐客人只能点9个人的菜，后有其他城市推出“N-2”点餐模式，甚至有餐馆推出称体重点餐。 
       对于私主体餐饮浪费进行立法容易陷入模糊化、不可操作化之中重要的原因之一，是将属于道德规范领域的行为通过法律手段进行调整，这给法律的明确性要求带来了难题。比如个人餐饮领域民间大肆宴请的行为，实践中更多通过村规民约进行规定，因为不同地域社交习惯和风俗不同，民间宴请行为的尺度也必然存在差异，立法细化干涉的难度显而易见。合适的途径之一，是因地制宜通过地方文明行为促进条例进行规范。故制止餐饮浪费专项立法需对具体概念的内涵与外延界定清楚，针对餐饮浪费找到可量化的标准，避免因立法模糊造成实际无法执行的情况发生。 
       （三）需以行政指导为原则，以惩罚性措施作为辅助手段 
       相较于地方立法在设置法律责任时因缺乏上位法依据而不能作出相应的处罚措施，餐饮浪费国家立法则需考虑的问题，是在法律责任的安排上如何才能切实可行。首先，对于党政机关的工作人员，已有相关党内法规、政务规定，可与之进行有效衔程中更多发挥着引导、宣传、提供打包便利等服务。纵观国外，虽然也规定了相关反对食物浪费的法案，比如德国2016年2月通过的《食物浪费法案》，日本在2019年5月通过的《食物浪费削减推进法案》，均主要针对的是大型商超对于临过期商品的处理，强制或鼓励通过食物银行、慈善机构或者通过降价方式进行有效销售，避免丢弃处理。 
       对餐饮企业的食物浪费监管更多落脚于餐饮企业本身运行过程中因商业模式原因造成的浪费。而非因消费者浪费，由餐饮经营者责任“买单”。对于个人则应通过各类行政指导的方式辅助奖励机制进行习惯的培养。勤俭节约本是中华民族的传统美德，需更多通过宣传教育，道德习惯的培养上进行着手。可结合近期正在推动的其他行为规则要求，如分餐制、垃圾分类等举措予以综合考量。 
       三、制止餐饮浪费专项立法技术上的重点与难点
餐饮浪费专项立法在立法要素安排上需明确各主体、对象的内涵和外延、明确需规范的浪费行为、针对不同主体采取类型化的法律责任承担，以及解决与其他相关规范如何衔接的问题。 
       （一）规范主体的类型化与明确化 
       执法对象应类型化区分。具体可分为公务餐饮消费和私人餐饮消费，餐饮经营者和餐饮消费者。同时要对餐饮浪费重点场所进行规定，比如机关单位、企业、学校食堂、游客餐饮、较大规模餐馆等。 
       执法主体需明确。对于公职人员餐饮浪费行为，可以通过监察委员会等内部纪律监督部门进行监督。对于餐饮经营者的浪费行为，则主要由市场监管部门、旅游部门等承担。而对于个人餐饮浪费行为，执法主体如何确定则需进一步论证。执法主体安排还需考虑执法可行性，对于通过举报、日常检查的方式发现的餐饮浪费现象是否有足够的执法人员、执法资源应予考虑并有效应对。 
       （二）基本概念和规范行为需清晰化 
       餐饮浪费的对象包括生产资料和生活资料，需有全流程视角，浪费非一体职责，不可将责任和义务过度的安排在某一环节。餐饮浪费包括生产环节、收储环节、运输环节、加工环节、消费环节的诸多浪费行为。以往地方立法实践将责任过多安排在餐饮企业，容易产生的问题是，餐饮企业责任过重又将责任强加服务人员。餐饮企业需对消费者的浪费行为承担责任，造成执法对象错位。对于餐饮浪费的规制的行为范围也要有所明确，需面面俱到针对整个餐饮制作到生产、流通、消费环节，还是仅仅针对餐桌上的消费端进行规制。 
       还有一个问题是，餐饮浪费最终要管到多大范围？是仅仅包括餐饮企业，还是大型的商超等其他与餐饮相关的上下游企业？是着重于对食物的浪费，还是包括产品外包装浪费？由于“餐饮浪费”涵盖面较广，且道德因素难以用立法一一进行细化调整，所以立法时需要考虑究竟要采用“体系型立法”，还是将内容聚焦在某些重点领域进行规定。 
       （三）法律责任需实现有效奖惩 
       餐饮浪费的立法目标除了要在全社会确立餐饮消费、日常食物消费的基本行为准则，对餐饮浪费行为进行规制以外，还需倡导以节约借鉴为核心的价值理念和文明生活方式，明确哪些主体、哪些行为应当承担法律责任，法律责任包括刑事责任、行政责任、民事责任。公务餐饮浪费多与贪污腐败相关联，可通过刑事责任和公职人员政务处分进行处理。同时国家机关更应当发挥示范引领的作用，通过可续配餐供餐、改进机关食堂管理，带动社会整体的制止餐饮浪费的意识。 
       对于餐饮企业的法律责任，对于剩菜打包、推出半价菜、小份菜等要求，应属于行业规范范畴；对于厨余垃圾回收可通过回收价格进行有效激励；对于设置最低消费、强制顾客消费等行为则需通过行政手段进行干预。但也不能仅仅依靠罚款，一罚了之的方式，也可借鉴部分地方规范性立法采取的梯度执法方式，从首次责令改正，再犯警告、约谈，屡教不改曝光，降低服务评分等级等综合行政执法方式。同时对于餐饮企业的食物浪费应该更多从餐饮行业上下游的商业模式上进行规范，最终还是要规范和促进餐饮行业的发展，不可因过度追求对浪费的治理而违背市场经济规律。 
       对于个人餐饮浪费，笔者不建议采取罚款的方式，通过立法对道德领域进行干涉需谨慎对待。如现实中部分餐饮企业针对顾客吃剩食物重量超标的，加收一定比例的餐费。餐饮企业作为民事主体不具备执法权，无权收取顾客罚款，但若餐饮企业与消费者餐前进行了约定并明确告知，若顾客故意造成大量浪费，则构成违约，餐饮企业可收取一定的违约金。行政机关对个人餐饮浪费不宜采取处罚手段，可通过劝导、曝光等相对柔性的方式进行管理。 
       （四）与其他的规范相衔接
       制止餐饮浪费专项立法需要与正在制定的《粮食安全保障法》各有侧重进行有效衔接，对餐饮垃圾的处理可以与垃圾分类相关规范进行结合，可以通过餐饮垃圾处理末端的倒逼机制来减少餐饮浪费。同时， 对于党政机关公务用餐也应与《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《党政机关国内公务接待管理规定》进行有效衔接。对于无法在立法中一一穷尽的事项，可以作出指引性规定。 
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