农村土地承包权稳定与调整冲突的实证研究

注：本论文已经发表于《河西学院学报》2019年第5期，如遇转摘或引用请注明出处。
农村土地承包权稳定与调整冲突的实证研究
——以武威市为视角

王兴煜

（甘肃纵横律师事务所，甘肃 武威 733000）

       摘要：自第二轮土地承包制度实施以来, 国家努力保障土地承包权的稳定，但在实践中却存在着村集体随意调整土地承包权的行为，所以土地承包权的稳定问题将是“三农”工作中的重点。作者以武威市农村地区的土地为切入点，对承包权稳定和调整进行了调研，根据调研结果归纳总结了武威市农村土地承包权的调整原因，因“增人不增地、减人不减地”加剧人地矛盾，以及村集体通过村规民约的形式调整土地等，导致国家稳定农村土地承包权的政策目的陷入困境。因此，作者建议农村土地承包权应根据村集体成员的变动按照法定程序和期限进行调整，当然，还应加强村规民约方面的建设，使得农村土地方面的法律、政策能够“深入”农村。
关键词：农村土地承包权、调整原因、稳定困境、解决对策
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号： 

       1982年《宪法》正式确定了中国家庭联产承包制的法律地位，1984年之后，中国将家庭联产承包制一律延长15年，称之为第一轮土地承包制度，在第一轮土地承包制度中，政策并不禁止土地调整，只是对土地调整加以限制而已。1993开始，中国最早实现家庭联产承包制的地方已经陆续到期，党中央决定将土地承包期再延长30年，并要求各级政府于1998年年底全面落实，称之为第二轮土地承包制度。第二轮承包制度中最为核心的内容为“增人不增地、减人不减地、承包期三十年不变”，实质上是禁止土地承包权的调整。2017年10月18日,习近平代表第十八届中央委员会向大会作了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，即，十九大报告。该报告第五项贯彻新发展理念，建设现代化经济体系第三点实施乡村振兴战略中，明确提出了“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的土地制度。总体而言，稳定土地承包权基本体现了国家有意将现有农户的土地承包权长期化、稳定化的倾向，但根据学者的研究这种政策安排在实践中并没有得到农民及村集体的普遍支持和认可，故作者在武威市每个乡镇随机选取两个自然村，对选取的村庄以调查问卷和访谈形式进行调研，在调研的过程中作者并没有严格区分农村土地承包权的“大调整”、“小调整”，而是将“大调整”、“小调整”都纳入调查范围之内。通过调研，作者共收到了186份有效问卷和70份有效访谈记录。调查结果显示武威市农村地区对土地承包权调整的现象不仅没有减少，个别村集体甚至存在多次调地行为，这便形成了一个困惑的难题，即中央政府严格禁止调整土地，村集体的调地行为却屡禁不止，如何解决农村土地承包权稳定和调整之间的矛盾，成为了党和国家在“三农”问题中急需解决的难题。 
       一、武威市农村土地承包权调整的现状与原因 (一)土地承包权调整的现状 武威市位于我国甘肃省，严格的说就是河西走廊的东部，该地是我国著名文物“马踏飞燕”的发现地，于上世纪八十年代被国务院命名为全国历史文化名城和对外开放城市，2001年5月经国务院批准设为地级市，2005年被命名为中国优秀旅游城市， 2012年被命名为中国葡萄酒城，现在的武威市管理着凉州区、古浪县、民勤县和天祝藏族自治县，总面积达三万多平方公里，坐拥近百个乡村城镇，内设九个街道办事处，本地常住人口为181万，这之中的城镇人口占少数，还有大量的少数民族。［1］ 
       武威市自1993年开始按中央政府制定的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（即中发【1993】11号文件）逐步延长农村承包地的承包期限， 1998年12月31日之前完成了全市农村土地承包合同书的签订和承包地权属证书的颁发工作。截止2016年12月31日，全市共有土地380.18万亩耕地（不包括草地、林地等），1126个村民委员会、8425个村民小组，［2］平均每个村民委员会拥有土地33763亩，平均每个村民小组拥有土地4512亩，平均每个村民耕种土地3.35亩。根据作者调查的186个村的数据显示，自第二轮家庭联产承包以来，186个村中有98个村进行过土地承包权的调整,占样本数的53%，只有88个村没有进行过土地承包权调整，98个有过土地承包权调整的村中，调整过一次的有54个村，占样本总数的29%，占调整总数的55%，调整过两次的有26个村，占样本总数的14%，占调整总数的27%，调整过三次及以上的有18个村，占样本总数的10%，占调整总数的18%。需要说明的是，引起土地承包权调整的原因并非是单一的，有些村集体的调地行为即存在政府行政行为，又存在人口变动的原因，故作者予以分别统计，因此，下文中统计的村集体总数会多于98个村集体。 
       (二)土地承包权调整的原因 1.政府行政行为引起的土地承包权调整 武威市为促进经济发展，提出了“工业强市”战略，先后规划建设了甘肃国际陆港、新能源装备工业园区等10个工业园区。在“工业强市”战略的支撑下，不可避免的要占用大量的土地甚至耕地，根据1998年《土地管理法》的规定武威市要保持耕地总有量不减少。故武威市政府将土地开发整理作为确保耕地占补平衡的重要抓手， 2000年以来，武威市先后争取到了武威市东升沙窝土地整理项目、天祝县打柴沟镇金强河滩地开发整理项目、民勤县夹河乡黄安基本农田整理项目等，项目建设总规模56353亩。［3］在“城乡融合”的发展理念下， 2010年开始武威市全面建设社会主义新农村社区，新农村社区由政府将村集体一些较为分散的村庄整合,这就涉及到了选址问题。若社区选择的地址为耕地，则意味着该村集体需要将该块耕地转变为建设用地，而土地性质的改变也就注定了该村庄的部分农户会失去土地。根据作者的调查结果显示，有56个村集体的土地调整是因政府行政行为引起的，占总调整数的57%。 
       2.自然灾害引起的土地承包权调整 石洋河流域武威属区面积2.91万平方米，占武威国土面积的87.7%。人们为了发展经济，严重挤占生态用水，导致生态环境急剧恶化，其下游民勤“青土湖”地区生态临近崩溃，“罗布泊”景象已经局部显现。2007年12月《石羊河流域重点治理规划》经国务院正式批准实施。石洋河流域治理最有成效的方法之一为“关井封田”，仅2007年武威市就关闭农村机井639眼，城区自备水源井55眼，压减耕地10.18万亩。［4］规划区内民勤每人配备2.5亩耕地，凉州区每人配备2亩耕地。从上述数据可以看出，石洋河流域治理涉及众多农户，土地覆盖面广，有相当一部分农户均或多或少的失去土地。 
       腾格里和巴丹吉林沙漠导致的荒漠化面积占武威市总面积的66.5%，风沙沿线长654公里，重点风口240多个，是全国荒漠化危害（主要是风沙危害）最严重的地区之一。［5］故，历届政府均采取各种措施治理沙漠化，降低沙尘暴发生的次数，治理沙漠化最有效的措施即为植树造林，占用沙漠边缘的耕地植树，形成农田林网，俗称“人退沙退”。因村集体的承包地系抓阄式的“远近搭配、好坏均分”所承包的，这就决定了农户并不必然在沙漠沿线都有耕地，部分农户会因沙漠化的治理而失去部分土地。作者的调查结果显示， 34个村集体的土地调整是因自然灾害引起的,占总调整数的35%。 
       3.村集体（村规民约）引导或制定土地承包权调整 武威市作为农业城市，发展现代化农业项目有着得天独厚的优势，特别是观光农业的发展，使得村集体的农户可以靠旅游业发家致富，但农业项目的开发需要土地连片规模化经营。第二轮土地承包开始时，土地就以“远近搭配、肥瘦搭配”的形式细碎化的发包给了农户，若要土地形成规模，必然涉及到众多农户，因农户对土地的依赖性不同，导致土地调整形成规模化的困难程度有所差别。在作者的调查中，为了开发农业项目，村集体往往以召开村民会议的方式决定土地承包权的调整，因不愿意调整土地的农户在一定程度上损害的是多数村集体成员的利益，所以村民会议往往会通过土地承包权调整的方案，然后根据制定的方案对土地承包权进行调整。
“       三提五统”伴随着农业税的取消，意味着政府“剥夺”了村集体的合法收入，但村集体中的农田水利、村庄基础设施建设、维护、修缮仍需进行，村集体的基础设施问题就比较棘手，随着农村中外出务工的人逐渐增多，外出户的土地由其亲戚耕种或者荒芜，这就导致了外出户既不参加村集体的村民会议，也不支付费用或派人参加村基础设施的维护、修缮事宜。为解决该难题，村集体在维护基础设施时，由“增人”的农户替无法或者不愿意承担基础设施责任的农户“完工”或缴纳费用，而不愿意承担基础设施责任的农户将一定比例的土地调整给“增人”的农户，以此来解决村集体基础设施的维护问题。作者的调查结果显示， 31个村集体主动引导或制定土地调整方案,占总调整数的32%。 
       4.村集体人口变动引起的土地承包权调整 人口的变动主要是指婚丧嫁娶所引起的人口的增加和减少，作者的调查结果显示，62%的土地承包权调整是由人口变动引起的。特别是“增人”的农户，在土地调整中发挥积极作用，而“减人”的农户虽然内心深处有抵抗情绪，但碍于乡村的熟人社会及农村的善良风俗，对土地承包权调整一般都比较配合。这实质上涉及了村民对法的价值的取舍，因为在对稀缺资源进行分配和对财产进行利益调整时，公平无疑是判断一部法“良”“恶”的重要标准，只有良法才能获得民众的普遍服从，在法不能彰显公平时，农民就会自觉的对现有的土地政策和法律略做适当调整，使其更符合公平价值的取向。［6］但毕竟国家实行“增人不增地、减人不减地”的农村土地政策，特别是农业税的取消和各种农业补贴的发放，使得土地种植的收益逐渐提高，村民更加珍惜土地了，虽然人口增加的农户迫切需要土地，但人口减少的农户以国家政策、法律规定为由占地不退，致使村集体调整土地无法进行，人地不均的矛盾在农村十分突出。作者的调查结果显示，61个村集体因人口变动而调整土地,占总调整数的62%。 
       二、武威市稳定农村土地承包权的困境 国家努力通过制定相关政策、法律以逐步规范土地承包权的调整行为，以期最大程度的保障土地承包权的稳定。在作者的调查中，农民对稳定的土地承包权在减少村内矛盾，促进投资，保持土地肥力等方面均予以肯定，但在选择是否继续坚持上述土地政策时，却有92%的农民不同意继续坚持该政策，导致武威市在维持土地承包权稳定方面步履维艰。 
       (一)“增人不增地、减人不减地”加剧了人地矛盾 1.“增人增地”实际操作难度大 我国政府也曾制定过一定的措施用以缓解“增人不增地、减人不减地”所产生的人地矛盾。但通过作者的调查，《农村土地承包法》中的“增人增地”并没有缓解人地矛盾，相反在一定程度上制造了村内矛盾，原因是“增人增地”需要村集体有土地可发包，根据《农村土地承包法》第二十八条之规定，村集体在第二轮土地承包之后土地的来源主要有三种方式，一是来源于机动地，但根据作者的调查有些村集体在“增人”时，将机动地发包给“增人”，在第二轮土地承包期还没有届满的时候，村集体已经没有机动地了，这就导致前面获得耕地的“增人”农户和后面没有获得耕地的“增人”农户矛盾重重，增加了村内矛盾。二是来源于开垦的土地，但武威市为治理石洋河流域，实行“水权”配置，即农户每年的用水量是确定的，就这导致了农户开垦耕地之后，水资源无法解决，形成了农户和村集体之间的矛盾。三是来源于自愿交回的土地，特别是对于全家迁入设区的市，村集体可以依法收回农户的承包地，但涉及的问题是，该农户在没有迁入设区的市之前，在村集体的基础设施中均有投资，如修路、修渠、打井等，现村集体要收回土地，对于收回土地农户在村集体的投入怎么办？村集体无资金解决，而“增人”的家庭户不愿意承担，这就导致了，村集体本可依法收回农户的承包地，但因费用的问题无法协调解决而搁置。例如凉州区怀安乡李某某（被告）就以向村集体支付了集体修河、修路费用，三统五提费用、公粮费等集体公益性收费为由，而拒绝向李某某（原告）返还承包地。［7］上述问题导致了《农村土地承包法》中的“增人增地”本身缺乏操作性，故立法机关期望用“增人增地”来解决或缓解人地矛盾的愿望因与现实关系相脱离而落空了。 
       2.农户之间的不公平现象加剧 任何一种制度都是通过不断回应现实需求而不断完善，制度的设计旨在分配有限的公共资源，调控利益的冲突，制度不但要解决效率的问题，还必须顾及制度的公平和正义性。第二轮土地承包开始时，村集体将土地发包给农户经营，是以“人人有份”的规则进行发包，土地承包权的正义性得到了保证，但随着家庭成员的减增，“人人有份”的土地必然随之发生变化。［8］换言之,第二轮土地承包制度只能追求村集体成员起点的相对平等，随着婚丧嫁娶等人员变动，农户之间人均占有土地亩数的不公平现象逐渐凸显出来，公平与效率直接发生冲突。虽然《农村土地承包法》严格限制在承包期内调整土地，但对于没有获得承包地的农民来说是不公平的，实际上也难以控制。例如民勤县大滩乡某村从1998年第二轮土地承包开始时就约定每三年重新调整全村的承包地，2007年，经过村民一事一议做出规定，其中对当兵超过五年不回的取消承包地，2010年，又经过村民一事一议做出规定，其中对当兵超过八年不回的取消承包地。［9］作者的调查结果显示，农户之间的不公平现象在逐渐加剧，43%的农户实际耕种的土地相差2倍以下， 29%的农户实际耕种的土地相差2-3倍，18%的农户实际耕种的土地相差3-4倍，10%的农户实际耕种的土地相差4倍以上，本文中的实际耕种土地是指农户家庭中以耕地为生活保障的人数，而不是户籍记载的人数，例如农户有4亩土地，户籍虽然有4人，但2人从事非农职业，实际耕种土地的人数为2人，该农户人均实际耕种土地为2亩。在武威这样的农业城市，有78%的被调查者家庭经济完全来源于务农，15%的被调查者家庭经济来源于务农和打工，7%的被调查者家庭经济来源于打工，所以土地的耕种面积在一定程度上直接决定家庭的富裕程度。由此可知，“增人不增地，减人不减地”虽然在一定程度上保持了土地承包权的稳定，但也危及了农民的合法权益，如同一把双刃剑。
（二）村集体（村规民约）支持土地承包权调整。 
       公平与效率的冲突是农地制度中无法回避的一个问题，按人均分田意味着承包地随着“增人”、“减人”的变化而在不断的调整，从而强化了农户对承包地不稳定的预期心理，不利于促进农户投资、经济发展等；而在产权经济学看来稳定的土地承包权是市场交易的基础，稳定可以促进土地流转和规模经营，进而提高土地使用效率，但稳定土地承包权却会和人均分田相冲突，即效率和公平之间冲突，在两者相冲突的情况下，政策、法律选择了效率。［10］1999年开始全面实施稳定土地承包权的土地政策时，稳定的积极作用表现明显，绝大多数农户都支持该政策，随着时间的推移，效率对农民生活质量的影响并不显著，至少农民是这么认为的，但农民分配的不平等程度却显而易见，甚至在初期拥护效率的农民也逐渐开始不能接受效率。在效率失灵的支配下，村集体具备了通过制定村规民约来调整土地的条件，由于村规民约是由村集体的成员制定的，集中反映的是成员意志，故村民会议上制定的村规民约对每个村民都会有一定的约束力，它会抑制既得利益者为了保持既得利益而诉求于国家政策和法律的冲动，它不允许农民为了个体利益而任性而为，否则将受到乡村道德的谴责。例如凉州区人民法院认为，个人是否享有土地承包权、是否保留或收回承包地均须由村民大会或者村民代表大会决定。［11］ 
       三、消除农村土地承包权稳定与调整冲突的对策 土地承包权稳定的政策和法律是由国家层面所制定的，因此，若要消除稳定和调整之间的冲突，需要国家层面调整现有的土地政策和法律，当然还应加强村规民约方面的建设，充分发挥村规民约补充农村土地法律、政策的作用。 
       （一）“增人增地、减人减地”纳入调整土地承包权的法定事由 中国历朝历代建立之后的第一要务就是赋予农民土地,使其有田可耕，只不过是各个朝代实施的方式不同而已。农民依靠土地来维持最基本的生存,土地是农民生存的首要基础,故中国自古以来就有“土地是农民的命根子”之说。根据作者的调查，目前武威市农户耕种土地的收入仍占家庭全部收入的大部分，甚至全部，土地仍是保障农户生活水平的重要资源，因此，农户是否获得土地，其获得土地亩数的多少跟生活水平密不可分，在某种程度上，土地仍决定着农民的生活水平。但现行的土地承包权制度在制定时就存在一定缺陷，随着时间的推移，导致农户所承包的土地在人均占有土地中的差距不断扩大。农村土地承包权稳定和调整不断发生冲突，其实这些围绕稳定和调整的冲突都源于无地农民的生存要求及其“均田制”的观念，要求对土地进行公平分配及对眼前和未来生存的担忧。土地承包权调整的正当理由中最首要的就是保障没有土地或者土地较少的农民的生存权，避免在实行“增人不增地、减人不减地”的过程中，而出现大量没有土地的农民。 
       随着2007年《物权法》的颁布，农村土地承包权被明确为一种法定物权，物权是权利人直接支配特定物并排除他人干涉的权利，赋予承包权以物权效力就意味着承包人可直接支配自己的承包地，排除了包括发包人在内的其他任何人的干涉。因此，《物权法》实质上是排除了在承包期内发包人对承包地的调整。由此可见，承包期内调整承包地和承包人承包权的物权效力是有矛盾的，但这一矛盾在法理上并不是不可克服，虽然物权效力具有绝对性，但随着所有权的社会化，绝对不受限制的权利是不存在的，土地承包权作为一种用益物权应负有一定的义务，为实现农村集体土地所有权的生活保障功能，维护集体经济组织成员最基本的生存利益，其权利的形式应依法受到限制。 
       （二）土地承包权调整的方式、期限和程序 “增人增地、减人减地”纳入法定调整事由之后，没有必要通过“大调整”的方式解决，土地调整时，由村集体将“减人”的土地调整给“增人”，通过动账不动地的方式解决，使得“减人”土地的地块和“增人”分得土地的地块一致。即使“增人”获得的承包地面积低于第二轮土地承包时村集体确定的面积，也不再调整其他农户的土地，这就避免了土地的零碎化，提高了土地调整的效率。但需要注意的是，联合国确定的人均耕地0.8亩为最低警戒线，如果农户虽有人口减少，但该户实际人均耕地面积低于该警戒线，则村集体不得从该农户中收回土地，因为这样的调整对调出土地的农户会造成新的困难。［12］ 
       土地承包权调整的期限问题同样是农民比较关注的问题，在作者调查过程中，87%的农民认为除自然灾害或者和自然灾害相同的因素如石洋河流域治理造成村集体土地减少之外，对于因“增人增地、减人减地”调整承包地的，该调整期限应确定为五年比较合适，主要原因为：一是土地承包权还是要有一定的稳定性，有利于农户对土地肥力的培养及投资的回收；二是“增人”和“减人”是一个动态的过程，五年届满时村集体收回的土地和发包的土地比较均衡；三是农民在农闲时的流动性较大如外出打工、探亲等，每年均由全体村民或村民代表共同调整土地不现实。因农民是农村土地政策、法律的实践者，故在尊重民意的基础之上应将土地承包权调整的期限定为五年。 
       承包期内，土地承包权的调整事关农村经济甚至国家经济的稳定，故对承包权的调整，法律不仅要规定调整的特定事由，而且要明确规定调整的程序，以保证土地承包权调整时符合法律规定的真正需要的调整。对土地承包权的调整程序应当从申请、决定、批准及纠纷处理等几个方面做出规定，如在承包期内，出现法律规定的调整事由时，由村民向村集体提交调整土地承包权的申请，调整土地的五年期限届满时，由村集体召开村民大会或者村民代表大会，决定土地调整的事宜，并将形成的文件报乡（镇）人民政府批准，批准后村集体按照村民大会或者村民代表大会制定的村规民约执行土地调整事宜。 
       （三） 尊重并加强村规民约建设 村民自治主要是由村规民约进行的，村规民约是依照法律法规，适应村民自治要求，由同村的村民在生产、生活中，根据习俗和现实共同约定的自我约束的一种规范。［13］土地承包权的调整应当是农民集体所有权自主行使范围的问题，只要法律不做过多的干涉真正按照集体所有权行使的民主原则，是进行土地承包权稳定还是调整，都应当由各个农民集体按照各自的实际情况决定。至少村集体通过村规民约为没有获得承包地的成员调整土地时，法律能够为其提供依据，这正是完善土地承包权调整法律制度的意义所在。［14］为保证村规民约的合法性，建议直接由专业的法律工作者参与村规民约的制定，为村集体依法制定村规民约提供意见和建议，进而保证村规民约的制定主体、内容、程序的合法性，使得村规民约成为法律、法规的重要补充

参考文献:
［1］ 武威市政府.武威市市情［EB/OL］. ［2017-7-1］. //www.ww.gansu.gov.cn/zjww/wwkk/130890.htm.
［2］ 武威市政府.武威行政区划［EB/OL］. ［2017-7-2］. //www.ww.gansu.gov.cn/zjww/lswh/xzqh/130498.htm.
［3］ 胡全基.在保护与开发中确保耕地占补平衡—市国土资源局争取实施土地开发整理项目工作综述［N］.武威日报，2009-7-10(002)
［4］ 肖庆平.2007年武威市政府工作报告［N］.武威日报，2007-11-12(001).
［5］ 马顺龙.武威构筑绿色屏障［N］.甘肃日报，2012-12-3(005).
［6］ 林苇.农村土地调整的法律再解读［J］.贵州警官职业学院学报，2007,(5): 79.
［7］ 甘肃省武威市凉州区人民法院（2014）凉民初字第1548号民事判决书.
［8］ 吴胜利.农地调整法律规制的反思与重构［J］.理论导刊，2011,(10): 91.
［9］ 甘肃省民勤县人民法院（2016）甘0621民初38号民事判决书.
［10］ 刘传玉.效率与公平的冲突与协调：农村制度变更的历史逻辑及启示［J］.农业经济,2014,(4):51.
［11］ 甘肃省武威市凉州区人民法院（2015）凉民初字第3312号民事判决书.
［12］ 韩松.关于土地承包经营权调整的立法完善［J］.法学杂志， 2010,(12): 30-31.
［13］ 马三喜.村规民约建设法律刍议［J］.经济研究导刊,2009,(32): 190.
［14］ 陈小君,主编.农村土地立法问题研究［M］.北京:经济科学出版社出版，2012: 213.

An empirical study on the conflict between stability and adjustment
of rural land contractual rights
From the perspective of Wuwei
Wang Xing-yu
（Gansu longitudinal law office, Wuwei, Gansu 733000）

Abstract: Since the implementation of the second round of land contracting system, the state has made great efforts to ensure the stability of land contracting rights, but in practice, there is a behavior of village collectives adjusting land contracting rights at will, so the stability of land contracting rights will be the focus of the "three rural" work. Taking the land in the rural area of Wuwei City as the breakthrough point, the author investigates the stabilization and adjustment of the contractual right of rural land in Wuwei City, and summarizes the reasons for the adjustment of the contractual right of rural land in Wuwei City according to the results of the investigation. The contradiction between people and land is aggravated by "increasing the number of people without increasing the land and decreasing the land without a bottom", and the collective village adjusts the land through the form of village regulations and And so on, resulting in the country's policy objective of stabilizing the rural land contract right. Therefore, the author suggests that the contractual right of rural land should be adjusted according to the changes of the collective members of the village according to the legal procedures and deadlines. Of course, we should also strengthen the construction of village rules and regulations, so that the laws and policies of rural land can "go deep" in the countryside.
Key words: rural land contract right, reasons for adjustment, stability dilemma and Countermeasures