成功案例
农业土地制度实务规则大盘点
作者：孙超 律师 时间：2015年04月06日
土地是企业生产经营的重要场所，土地使用权是企业的重要资产。目标企业对土地的使用以及土地使用权取得的合法性问题，直接影响到对企业资产完整性、经营稳定性的判断，同时也会直接影响到对企业的估值判断，始终是PE机构重点关注的问题之一。本文对现行土地制度进行梳理，并对重大土地制度的历史沿革简要归纳。
一、土地所有权与土地使用权
1.土地所有权归属与流转限制
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。也就是说，我国土地归国家或集体所有，其他任何主体均不享有土地所有权。
下列土地属于全民所有即国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
在我国，包括国有土地和集体土地在内的土地所有权禁止买卖，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
2.土地分类
因不同类别的土地政策不同，故梳理、了解土地分类具有重要现实意义。根据我国《土地管理法》及国土资源部的土地分类标准，我国土地按用途被分为3个一级分类、15个二级分类、71个三级分类，具体情况如下。
（1）一级分类农用地：指直接用于农业生产的土地
农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地5个二级分类。其中：
耕地包括：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5个三级分类；
园地包括：果园、桑园、茶园、橡胶园、其他园地5个三级分类；
林地包括：有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃6个三级分类；
牧草地包括：天然草地、改良草地、人工草地3个三级分类；
其他农用地包括：畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等用地8个三级分类。
（2）一级分类建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地
建设用地包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地8个二级分类。其中：
商服用地包括：商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地4个三级分类；
工矿仓储用地包括：工业用地、采矿地、仓储用地3个三级分类；
公用设施用地包括：公共基础设施用地、瞻仰景观休闲用地2个三级分类；
公共建筑用地包括：机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地6个三级分类；
住宅用地包括：城市单一住宅用地、城镇混合住宅用地、农村宅基地、空闲宅基地4个三级分类；
交通运输用地包括：铁路用地、公路用地、民用机场、港口码头用地、管道运输用地、街巷6个三级分类；
水利设施用地包括：水库水面、水工建筑用地2个三级分类；
特殊用地包括：军事设施用地、使领馆用地、宗教用地、监教场所用地、墓葬地5个三级分类。
（3）一级分类未利用地：指农用地和建设用地以外的土地
未利用土地包括未利用土地、其他土地2个二级分类。其中：
未利用土地包括：荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地（如高寒荒漠、苔原）7个三级分类；
其他土地包括：河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪6个三级分类。
3.土地使用权可依法流转
根据中国的民法理论及《物权法》的规定，所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。我国法律禁止土地所有权的转让，但允许将土地使用权从所有权中分离出来，依法流转。根据土地所有权的性质，土地使用权可被分为国有土地使用权和集体土地使用权两大类；根据土地用途分，土地被分为建设用地、农用地与未利用土地。
4.国有土地使用权流转前的权利主体
集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；相应的，集体土地使用权在流转前归村集体经济组织或者村民委员会享受，权利主体比较清晰。
对国有土地使用权的管理，我国采用授权管理制，故有必要梳理一下权利主体及相关依据。
（1）《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”
（2）《协议出让国有土地使用权规定》第六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据本规定第五条的规定拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施。”
（3）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”
根据前述规定可知，国有土地使用权的权利主体为国务院；国务院授权土地行政主管部门管理；同时，国务院及国务院土地行政主管部门又授权地方人民政府土地行政主管部门代表国家行使权利主体职责，但须经同级人民政府批准。
根据上述授权可知，国务院是国有土地使用权的权利主体；现实中，国务院授权中央及地方土地行政主管部门行使主体职能。
二、建设用地
根据前文关于土地分类的介绍，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地。工业企业生产经营所用的土地，通常属于建设用地中的工矿仓储用地。
1.除三类特殊情况外，建设用地必须使用国有土地
根据我国《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，除乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设可以依法申请使用农村土地外，其他的建设用地只能申请使用国有土地。
2.建设用地涉及农用地转用的，必须办理转用审批手续
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
前述两种情况以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
3.建设用地必须使用农村土地时，必须依法征地
建设用地依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当报国务院另行办理征地审批。
三、国有土地使用权
（一）取得方式上看，分为有偿取得和划拨取得
从取得方式上分，建设用国有土地使用权的取得方式分为有偿取得和划拨取得两种。
通常，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。
国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。工业企业生产经营使用的国有土地使用权一般都以出让方式取得。
（二）国有建设用地使用权的出让
我国国有土地使用权出让制度不断完善、健全，已经由最初的协议转让，逐步过渡至目前的以招标、拍卖、挂牌为原则的出让制度。PE机构所调研的目标企业，多数土地使用权为历史取得，也有部分企业近期取得。对于历史上获得的土地使用权，应当适用当时的土地政策分析其合法性；对于近期获得的土地使用权，应当使用现行的土地政策分析其合法性。
1.我国土地政策的历史演变
2002年7月1日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》开始施行，该规定第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”
2004年3月31日，《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》开始施行，该通知第二部分规定：“二、明确政策，严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。”
2006年8月31日，国务院颁布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发[2006]31号）》开始施行，该通知第五部分规定：“五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。”
2007年4月4日，《土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》开始施行，通知全篇强化工业用地招牌挂制度。
2.土地政策的历史演变的简要分析
（1）2002年7月1日开始，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，但对历史遗留问题仍允许以协议转让方式解决。
（2）2004年3月31日，《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。在2004年8月31日前，必须将历史遗留问题界定并处理完毕；8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。
（3）2008年8月31日开始，工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，且其出让价格不得低于公布的最低价标准。
3.现行国有建设用地使用权的出让制度
依据《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律、法规，国有建设用地使用权的出让应按以下方式进行：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，这里的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。
招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
目前采用较多的是挂牌出让方式。
建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
（三）国有企业改革中，国有划拨土地使用权的处置方式
1998年2月，国家土地管理局下发《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，对国企改制过程中，国有划拨土地使用权的处置做了系统规定。此后，国土资源部又于1999年11月下发《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，2001年2月下发《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》等相关意见、通知，强化了国有划拨土地使用权的处置、管理。
整体来看，国企改革中，国有划拨土地使用权处置的一般原则是，变无偿使用为有偿使用，有偿使用时，出让获得的土地出让金等款项可依法用于解决国有企业的职工安置等历史遗留问题。
1.国有企业改革的界定
国有企业改革，是指国有企业实行的公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革。
2.国有划拨土地应以出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地方式处置
国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。
土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。
作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
3.应当采取出让或租赁方式处置的情形
企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。
国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。
4.可以采取以土地使用权作价出资（入股）方式处置的情形
根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。
5.可以采取保留划拨方式处置的情形
企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。前述第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。
6.处置价格评估、确认
土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。
处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。
四、集体土地使用权
根据前文所属，按土地用途分，集体土地使用权也可分为建设用地、农用地与未利用土地。集体土地仅在兴办乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设三种情况下，才可依法用作建设用地。
农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理审批手续。
农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依法办理审批手续。
五、案例分析：农业企业土地使用合规性分析
1.某农业企业土地使用权情况
例如，某PE机构在对A养猪企业调查时发现，该A企业名下土地及使用情况如下。
A企业共有集体土地使用权三处，国有土地使用权一处，总计使用面积约为50万平方米，土地基本情况如下：
地块一：集体土地使用权（1）
土地证号：**集用（11）第577号
土地使用权人：A企业
土地所有权人：**市**镇
坐落位置：**市**镇**村
地号：253-1-226
地类（用途）：仓储用地
使用权类型：联营
终止日期：2060年4月11日
使用权面积：18365.40M2
该地块为A企业在**村的粮食、饲料仓储基地，系2011年1月，A企业自**市**镇人民政府购买获得。该仓储基地毗A企业养猪主基地，仓储的粮食、饲料主要供该基地使用。此外，每年还经营部分粮食贸易。
地块二：集体土地使用权（2）
土地证号：**集用（11）第0230号
土地使用权人：A企业
土地所有权人：**镇
坐落位置：**镇**村
地号：253-3-200
地类（用途）：养殖用地
使用权类型：联营
终止日期：2041年2月11日
使用权面积：363460.20M2
该地块为A企业养猪主基地，目前该基地建有猪舍约10万平方米，猪的存栏量约6万头。
地块三：集体土地使用权（3）——农地承包经营权
土地证号：**市国土资源局M-（2）-30
土地使用者：某自然人
土地所有者：**村
坐落位置：**镇**村
地号：M-（2）-30
用途：畜禽养殖用地
土地等级：IV
使用权类型：农用地承包
使用权面积：52181.40M2
该地块系A企业向某自然人收购取得，系A企业的养猪基地之一，目前该基地猪的存栏量约为1万头。该基地原归某自然人个人所有，2011年6月3日，A企业与该自然人签署《资产收购协议》，按该基地全部资产的评估净值购了该基地的全部资产。
地块四：国有土地使用权（1）
土地证号：**国用（09）第0039号
土地使用权人：A企业
坐落位置：**市**镇**村**屯
地号：105-17-0005
地类（用途）：养殖用地
使用权类型：租赁
终止日期：2019年1月21日
使用权面积：92100M2
该地块系向自然人甲、自然人乙处收购获得，系A公司正在筹建中的有机肥生产基地。该基地面积约为9万平方米，地上建筑房屋共17栋，总面积约为5000平方米。收购前，该基地为自然人甲、自然人乙经营的养猪基地。2012年1月3日，A企业与自然人甲、自然人乙签署《转让合同》，以1000万元价格收购该地块、地上建筑物、树木、存栏生猪及设施设备等资产。
2.法律合规性分析思路
（1）地块一的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为集体仓储用地；根据土地分类，仓储用地为建设用地；根据《土地管理法》的规定，只有乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设才可以依法申请使用农村建设用地，其他情况都不允许申请使用农村建设用地。
该地块信息显示，使用权类型为联营，由此分析应是按兴办乡镇企业申请的农村建设用地。因此，PE机构应进一步核查A企业与村镇政府之间是否存在联营，A企业是否属于《土地管理法》规定的可以使用农村建设用地的乡镇企业，以最终判断A企业对该地块使用的合规性。
（2）地块二的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为集体养殖用地；根据土地分类，养殖用地为农用地，可以用于以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施的建设、构筑。《土地管理法》不限制农用地在不改变农用性质前提下的依法流转，故A企业依法获得该土地使用权后，作为养猪基地、构建猪舍、饲养生猪，符合法律规定，应不存在法律瑕疵。
（3）地块三的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为集体养殖用地；根据土地分类，养殖用地为农用地，可以用于以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施的建设、构筑。《土地管理法》不限制农用地在不改变农用性质前提下的依法流转，故A企业依法获得该土地使用权后，作为养猪基地、构建猪舍、饲养生猪，符合法律规定，应不存在法律瑕疵。
此外，该地块的使用权类型为农用地承包。从《土地管理法》看，土地的有偿使用方式可分为出让、租赁与作价入股，农用地承包本质上可视为租赁使用，符合《土地管理法》的要求。
我国《物权法》将农地承包经营权确认为物权的一种，该法第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；据此，从法律性质上判断，农地承包经营权与国有建设用地使用权性质相同，均为《物权法》所承认的用益物权。A企业获得承包经营权后，有权依法从事畜牧业等农业生产。
（4）地块四的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为国有养殖用地；根据土地分类，养殖用地为农用地，可以用于以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施的建设、构筑。国有农用地的流转，只要不改变农用性质，即不被《土地管理法》所禁止；如需改变农用地性质，则需依法申请办理农用地转用手续。
地块四核准的土地用途为养殖用地，但A企业拟将其用于有机肥生产，因此PE机构应继续了解有机肥生产的方式、流程，判断是否改变了养殖用地的核准用途，如构成改变，则需重新审核、批准。
六、小结
1.土地所有权与使用权的权利主体
国有土地所有权归全民所有，由国务院代表国家行使权利。
国务院授权中央土地行政主管部门及地方土地行政主管部门对土地的使用进行管理、监督，故在实践中，国务院土地行政主管部门及地方土地行政主管部门系国有土地使用权的权利主体，代表国家签署土地使用权的出让合同，或者依法将国有土地使用权划拨给有关单位使用。
集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，故集体土地所有权及使用权集体经济组织或者村民委员会享有。
2.使用方式
国有土地使用权分有偿使用和划拨使用两种，公益、事业、军事等性质的事项方能依法申请以划拨方式使用国有土地。有偿使用分为出让、租赁和作价出资（入股）三种方式。目前，出让方式使用国有土地的，除极少数情况可以依法协议方式出让外，其他的均需以招标、拍卖或挂牌方式进行；对于租赁及作价出资（入股）则无必须以招标、拍卖、挂牌等方式进行的限制。如下图所示：
3.土地使用权分类与“变性”
按土地所有权性质划分，可将土地使用权划分为国有土地使用权和集体土地使用权两大类；按土地用途划分，可将土地划分为建设用地、农用地与未利用土地三类，如不考虑未利用土地，则按用途可将土地划分为建设用地与农用地。于是，排列组合可形成四类土地：
（1）国有建设用地
（2）国有农用地
（3）集体建设用地
（4）集体农用地
这四类土地的使用有着不同的使用条件和监管规则，宏观而言，当涉及农用地改变用途，用作建设用地时，应办理农用地的转用审批；当涉及集体土地改变所有权性质，变更为国有土地时，则应办理农用地的征收。此种分类及相关手续的办理，可简单的用下表表示：
上表中：
（1）建设用地，除本文前文所述的乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设可依法使用集体土地外，其余的建设用地均需使用国有土地。
（2）当建设用地使用国有农用地时，需办理农用地转用审批手续。
（3）当建设用地需使用集体土地时，需办理集体土地的征收手续。其中，征收的为集体建设用地时，办理征收手续；征收的为集体农用地时，需办理农用地转用手续及集体土地征收手续。
（4）集体建设需使用集体农用地时，需办理农用地转用审批手续。
一、土地所有权与土地使用权
1.土地所有权归属与流转限制
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。也就是说，我国土地归国家或集体所有，其他任何主体均不享有土地所有权。
下列土地属于全民所有即国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
在我国，包括国有土地和集体土地在内的土地所有权禁止买卖，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
2.土地分类
因不同类别的土地政策不同，故梳理、了解土地分类具有重要现实意义。根据我国《土地管理法》及国土资源部的土地分类标准，我国土地按用途被分为3个一级分类、15个二级分类、71个三级分类，具体情况如下。
（1）一级分类农用地：指直接用于农业生产的土地
农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地5个二级分类。其中：
耕地包括：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5个三级分类；
园地包括：果园、桑园、茶园、橡胶园、其他园地5个三级分类；
林地包括：有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃6个三级分类；
牧草地包括：天然草地、改良草地、人工草地3个三级分类；
其他农用地包括：畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等用地8个三级分类。
（2）一级分类建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地
建设用地包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地8个二级分类。其中：
商服用地包括：商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地4个三级分类；
工矿仓储用地包括：工业用地、采矿地、仓储用地3个三级分类；
公用设施用地包括：公共基础设施用地、瞻仰景观休闲用地2个三级分类；
公共建筑用地包括：机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地6个三级分类；
住宅用地包括：城市单一住宅用地、城镇混合住宅用地、农村宅基地、空闲宅基地4个三级分类；
交通运输用地包括：铁路用地、公路用地、民用机场、港口码头用地、管道运输用地、街巷6个三级分类；
水利设施用地包括：水库水面、水工建筑用地2个三级分类；
特殊用地包括：军事设施用地、使领馆用地、宗教用地、监教场所用地、墓葬地5个三级分类。
（3）一级分类未利用地：指农用地和建设用地以外的土地
未利用土地包括未利用土地、其他土地2个二级分类。其中：
未利用土地包括：荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地（如高寒荒漠、苔原）7个三级分类；
其他土地包括：河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪6个三级分类。
3.土地使用权可依法流转
根据中国的民法理论及《物权法》的规定，所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。我国法律禁止土地所有权的转让，但允许将土地使用权从所有权中分离出来，依法流转。根据土地所有权的性质，土地使用权可被分为国有土地使用权和集体土地使用权两大类；根据土地用途分，土地被分为建设用地、农用地与未利用土地。
4.国有土地使用权流转前的权利主体
集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；相应的，集体土地使用权在流转前归村集体经济组织或者村民委员会享受，权利主体比较清晰。
对国有土地使用权的管理，我国采用授权管理制，故有必要梳理一下权利主体及相关依据。
（1）《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”
（2）《协议出让国有土地使用权规定》第六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据本规定第五条的规定拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施。”
（3）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”
根据前述规定可知，国有土地使用权的权利主体为国务院；国务院授权土地行政主管部门管理；同时，国务院及国务院土地行政主管部门又授权地方人民政府土地行政主管部门代表国家行使权利主体职责，但须经同级人民政府批准。
根据上述授权可知，国务院是国有土地使用权的权利主体；现实中，国务院授权中央及地方土地行政主管部门行使主体职能。
二、建设用地
根据前文关于土地分类的介绍，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地。工业企业生产经营所用的土地，通常属于建设用地中的工矿仓储用地。
1.除三类特殊情况外，建设用地必须使用国有土地
根据我国《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，除乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设可以依法申请使用农村土地外，其他的建设用地只能申请使用国有土地。
2.建设用地涉及农用地转用的，必须办理转用审批手续
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
前述两种情况以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
3.建设用地必须使用农村土地时，必须依法征地
建设用地依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当报国务院另行办理征地审批。
三、国有土地使用权
（一）取得方式上看，分为有偿取得和划拨取得
从取得方式上分，建设用国有土地使用权的取得方式分为有偿取得和划拨取得两种。
通常，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。
国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。工业企业生产经营使用的国有土地使用权一般都以出让方式取得。
（二）国有建设用地使用权的出让
我国国有土地使用权出让制度不断完善、健全，已经由最初的协议转让，逐步过渡至目前的以招标、拍卖、挂牌为原则的出让制度。PE机构所调研的目标企业，多数土地使用权为历史取得，也有部分企业近期取得。对于历史上获得的土地使用权，应当适用当时的土地政策分析其合法性；对于近期获得的土地使用权，应当使用现行的土地政策分析其合法性。
1.我国土地政策的历史演变
2002年7月1日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》开始施行，该规定第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”
2004年3月31日，《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》开始施行，该通知第二部分规定：“二、明确政策，严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。”
2006年8月31日，国务院颁布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发[2006]31号）》开始施行，该通知第五部分规定：“五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。”
2007年4月4日，《土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》开始施行，通知全篇强化工业用地招牌挂制度。
2.土地政策的历史演变的简要分析
（1）2002年7月1日开始，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，但对历史遗留问题仍允许以协议转让方式解决。
（2）2004年3月31日，《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。在2004年8月31日前，必须将历史遗留问题界定并处理完毕；8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。
（3）2008年8月31日开始，工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，且其出让价格不得低于公布的最低价标准。
3.现行国有建设用地使用权的出让制度
依据《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律、法规，国有建设用地使用权的出让应按以下方式进行：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，这里的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。
招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
目前采用较多的是挂牌出让方式。
建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
（三）国有企业改革中，国有划拨土地使用权的处置方式
1998年2月，国家土地管理局下发《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，对国企改制过程中，国有划拨土地使用权的处置做了系统规定。此后，国土资源部又于1999年11月下发《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，2001年2月下发《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》等相关意见、通知，强化了国有划拨土地使用权的处置、管理。
整体来看，国企改革中，国有划拨土地使用权处置的一般原则是，变无偿使用为有偿使用，有偿使用时，出让获得的土地出让金等款项可依法用于解决国有企业的职工安置等历史遗留问题。
1.国有企业改革的界定
国有企业改革，是指国有企业实行的公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革。
2.国有划拨土地应以出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地方式处置
国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。
土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。
作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
3.应当采取出让或租赁方式处置的情形
企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。
国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。
4.可以采取以土地使用权作价出资（入股）方式处置的情形
根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。
5.可以采取保留划拨方式处置的情形
企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。前述第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。
6.处置价格评估、确认
土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。
处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。
四、集体土地使用权
根据前文所属，按土地用途分，集体土地使用权也可分为建设用地、农用地与未利用土地。集体土地仅在兴办乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设三种情况下，才可依法用作建设用地。
农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理审批手续。
农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依法办理审批手续。
五、案例分析：农业企业土地使用合规性分析
1.某农业企业土地使用权情况
例如，某PE机构在对A养猪企业调查时发现，该A企业名下土地及使用情况如下。
A企业共有集体土地使用权三处，国有土地使用权一处，总计使用面积约为50万平方米，土地基本情况如下：
地块一：集体土地使用权（1）
土地证号：**集用（11）第577号
土地使用权人：A企业
土地所有权人：**市**镇
坐落位置：**市**镇**村
地号：253-1-226
地类（用途）：仓储用地
使用权类型：联营
终止日期：2060年4月11日
使用权面积：18365.40M2
该地块为A企业在**村的粮食、饲料仓储基地，系2011年1月，A企业自**市**镇人民政府购买获得。该仓储基地毗A企业养猪主基地，仓储的粮食、饲料主要供该基地使用。此外，每年还经营部分粮食贸易。
地块二：集体土地使用权（2）
土地证号：**集用（11）第0230号
土地使用权人：A企业
土地所有权人：**镇
坐落位置：**镇**村
地号：253-3-200
地类（用途）：养殖用地
使用权类型：联营
终止日期：2041年2月11日
使用权面积：363460.20M2
该地块为A企业养猪主基地，目前该基地建有猪舍约10万平方米，猪的存栏量约6万头。
地块三：集体土地使用权（3）——农地承包经营权
土地证号：**市国土资源局M-（2）-30
土地使用者：某自然人
土地所有者：**村
坐落位置：**镇**村
地号：M-（2）-30
用途：畜禽养殖用地
土地等级：IV
使用权类型：农用地承包
使用权面积：52181.40M2
该地块系A企业向某自然人收购取得，系A企业的养猪基地之一，目前该基地猪的存栏量约为1万头。该基地原归某自然人个人所有，2011年6月3日，A企业与该自然人签署《资产收购协议》，按该基地全部资产的评估净值购了该基地的全部资产。
地块四：国有土地使用权（1）
土地证号：**国用（09）第0039号
土地使用权人：A企业
坐落位置：**市**镇**村**屯
地号：105-17-0005
地类（用途）：养殖用地
使用权类型：租赁
终止日期：2019年1月21日
使用权面积：92100M2
该地块系向自然人甲、自然人乙处收购获得，系A公司正在筹建中的有机肥生产基地。该基地面积约为9万平方米，地上建筑房屋共17栋，总面积约为5000平方米。收购前，该基地为自然人甲、自然人乙经营的养猪基地。2012年1月3日，A企业与自然人甲、自然人乙签署《转让合同》，以1000万元价格收购该地块、地上建筑物、树木、存栏生猪及设施设备等资产。
2.法律合规性分析思路
（1）地块一的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为集体仓储用地；根据土地分类，仓储用地为建设用地；根据《土地管理法》的规定，只有乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设才可以依法申请使用农村建设用地，其他情况都不允许申请使用农村建设用地。
该地块信息显示，使用权类型为联营，由此分析应是按兴办乡镇企业申请的农村建设用地。因此，PE机构应进一步核查A企业与村镇政府之间是否存在联营，A企业是否属于《土地管理法》规定的可以使用农村建设用地的乡镇企业，以最终判断A企业对该地块使用的合规性。
（2）地块二的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为集体养殖用地；根据土地分类，养殖用地为农用地，可以用于以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施的建设、构筑。《土地管理法》不限制农用地在不改变农用性质前提下的依法流转，故A企业依法获得该土地使用权后，作为养猪基地、构建猪舍、饲养生猪，符合法律规定，应不存在法律瑕疵。
（3）地块三的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为集体养殖用地；根据土地分类，养殖用地为农用地，可以用于以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施的建设、构筑。《土地管理法》不限制农用地在不改变农用性质前提下的依法流转，故A企业依法获得该土地使用权后，作为养猪基地、构建猪舍、饲养生猪，符合法律规定，应不存在法律瑕疵。
此外，该地块的使用权类型为农用地承包。从《土地管理法》看，土地的有偿使用方式可分为出让、租赁与作价入股，农用地承包本质上可视为租赁使用，符合《土地管理法》的要求。
我国《物权法》将农地承包经营权确认为物权的一种，该法第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；据此，从法律性质上判断，农地承包经营权与国有建设用地使用权性质相同，均为《物权法》所承认的用益物权。A企业获得承包经营权后，有权依法从事畜牧业等农业生产。
（4）地块四的合规性分析思路
根据前文掌握的地块信息，该土地为国有养殖用地；根据土地分类，养殖用地为农用地，可以用于以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施的建设、构筑。国有农用地的流转，只要不改变农用性质，即不被《土地管理法》所禁止；如需改变农用地性质，则需依法申请办理农用地转用手续。
地块四核准的土地用途为养殖用地，但A企业拟将其用于有机肥生产，因此PE机构应继续了解有机肥生产的方式、流程，判断是否改变了养殖用地的核准用途，如构成改变，则需重新审核、批准。
六、小结
1.土地所有权与使用权的权利主体
国有土地所有权归全民所有，由国务院代表国家行使权利。
国务院授权中央土地行政主管部门及地方土地行政主管部门对土地的使用进行管理、监督，故在实践中，国务院土地行政主管部门及地方土地行政主管部门系国有土地使用权的权利主体，代表国家签署土地使用权的出让合同，或者依法将国有土地使用权划拨给有关单位使用。
集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，故集体土地所有权及使用权集体经济组织或者村民委员会享有。
2.使用方式
国有土地使用权分有偿使用和划拨使用两种，公益、事业、军事等性质的事项方能依法申请以划拨方式使用国有土地。有偿使用分为出让、租赁和作价出资（入股）三种方式。目前，出让方式使用国有土地的，除极少数情况可以依法协议方式出让外，其他的均需以招标、拍卖或挂牌方式进行；对于租赁及作价出资（入股）则无必须以招标、拍卖、挂牌等方式进行的限制。如下图所示：
3.土地使用权分类与“变性”
按土地所有权性质划分，可将土地使用权划分为国有土地使用权和集体土地使用权两大类；按土地用途划分，可将土地划分为建设用地、农用地与未利用土地三类，如不考虑未利用土地，则按用途可将土地划分为建设用地与农用地。于是，排列组合可形成四类土地：
（1）国有建设用地
（2）国有农用地
（3）集体建设用地
（4）集体农用地
这四类土地的使用有着不同的使用条件和监管规则，宏观而言，当涉及农用地改变用途，用作建设用地时，应办理农用地的转用审批；当涉及集体土地改变所有权性质，变更为国有土地时，则应办理农用地的征收。此种分类及相关手续的办理，可简单的用下表表示：
上表中：
（1）建设用地，除本文前文所述的乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设可依法使用集体土地外，其余的建设用地均需使用国有土地。
（2）当建设用地使用国有农用地时，需办理农用地转用审批手续。
（3）当建设用地需使用集体土地时，需办理集体土地的征收手续。其中，征收的为集体建设用地时，办理征收手续；征收的为集体农用地时，需办理农用地转用手续及集体土地征收手续。
（4）集体建设需使用集体农用地时，需办理农用地转用审批手续。
律师资料
孙超律师
电话：18336281…
