法学论文
律师参与人大监督、促进社会和谐稳定的新构想
作者：徐灿 律师 时间：2011年03月02日
律师参与人大监督、促进社会和谐稳定的新构想
——兼论将审判监督、信访及国家赔偿程序合并的可行性及其程序设计
文/宪法专业委员会 徐灿
[摘要]现行的信访、审判监督和国家赔偿三程序在运行过程中痼疾较多，导致冤错假案的求解和救济之路梗阻、部分民众对国家司法和公权力缺乏信任。故可将三程序合并到人大设立的专门机构和特别程序中，援引立法权力对行政和司法机关予以必要的监督以解决后者对自身错误纠正乏力的现象或“自己为自己法官”的问题，以实现社会公平正义，构建和谐社会。同时，如果十七万中国律师参与到人大的这种监督程序，将会更好地发挥律师作为社会专业的法律工作者的人力资源，使有效地参与国家政治生活和司法改革；且律师的参与不仅将使人大的监督更专业、中立、有效，亦将促使中国法律职业共同体的真正形成。
一、 问题的的缘起
改革开放三十年来，我国通过借鉴发达国家的现代司法经验，在积极探索实践的基础上建立了一套有中国特色兼具现代形式的司法模式，推动了我国的司法现代化和国家民主化进程。但是，由于相应配套制度的不完善，这种模式的弊端渐现，主要表现为：司法权力得不到有效的制衡和监督，司法系统里泛行政化问题依然存在、法院和法官独立无法实现，因此，司法系统里滥用自由裁量权枉法裁判和官官相护等司法腐败的痼疾无法医治，错案冤案不断，司法权威性下降；导致部分民众对国家司法缺乏信任，转而求助司法体制之外的行政救济途径或信访，这些不仅极大的损害了国民对法律的信仰，而且有关司法和行政机构在解决相关社会矛盾中的作用亦被证明是低效的甚至负效的。
因此，有必要援引立法权力对行政和司法机关予以必要的监督以解决行政和司法机关对自身错误纠正乏力的现象或“自己为自己法官”的问题。以实现社会公平正义的目标，构建和谐社会。
与此同时，十七万中国律师难以像国外律师那样自由进入司法系统或投身政坛，除了经商这唯一的选择外，其上升无门，进退无路！难以发挥律师作为社会专业的法律工作者的人力资源，更有效地参与国家政治生活和司法改革；而人大作为人民的代议机构，完全可以援引作为人民群众一员的律师对司法和行政机关个案和具体行政行为进行监督，充分解决上述问题并使人大的监督更专业、中立、有效。
二、相关有关制度在运行中的问题
前述三种程序皆系正常的司法审判制度（两审终审制）外的一种附加程序，其性质乃是一种监督或纠错程序，从法哲学意义上来看，它是基于社会主义国家对公平正义的终极价值目标的不懈追求、作为正常行政制度或两审终审制审判制度的补充而设立的一种程序制度。
然而，目前，这些程序制度在我国的运行与设立它的初衷相比差强人意：
1、审判监督制度在运行中的问题。
受官本位文化影响，我国的上下级法院虽然是作为一种审级分工和按级监督的考量而设置，但在我国上、下级法院之间事实上是一种领导和被领导的上下级关系；因此，司法独立在各级法院之间没有确立；所以，上级法院对下级法院的审判监督只是法院系统的内部监督，缺乏公信力。而且实务中也往往发生上级法院为下级法院护短的情况——如果上级法院撤消下级法院的生效判决，发回重审或改判，则意味着下级法院的承办法官办了一个错案，此将影响到主审法官的业绩、奖金、评功评奖乃至职级的升迁等根本利益；故此，上级法院审判员对其审查监督的个案中的下级法院的同事往往抹不开情面而给予多方关照，而当事人申请再审或不被立案或虽经立案审理仍然维持原判，因此，审判监督程序沦为部分老百姓心目中的“走过场程序”。
2、信访制度在运行中的问题。
由于缺少法治文化传统，同时由于司法腐败的盛行，民众往往不信任司法，律师及司法无用论在相当部分民众中流传；因此很多因具体行政行为而发生的侵权纠纷，当事人不是请律师诉诸法院，而是直接上访求助于国家最高行政、司法、立法机关或执政党中央机关，或者一审败诉后放弃上诉直接信访、或二审败诉后放弃申诉直接信访。这种所谓“越级”上访则被做出具体侵权行为的有关部门和地方政府干脆视作告状而予以打压，而深受几千年封建人治传统文化影响的民众也对“京城告御状”情有独钟。虽然我国宪法第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，但因其影响到中央政府和首都的形象，也影响到地方政府的形象和政绩，其最终得到往往是有关机构要求各地政府到京截访遣返的结果，因此而产生的对信访者的临时性羁押、监禁和中转的需求，导致各地驻京办的欲撤不能；访民们被强制返乡后往往又面临被强制集中学习或行政拘留甚至被劳动教养的结果，从而导致访民们激烈对抗，社会矛盾因此愈演愈烈！
3、国家赔偿制度在运行中的问题。
在行政赔偿方面，虽然国家赔偿法为受害人实现行政赔偿提供了两条途径，即受害人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。但由于我国目前行政诉讼的受案范围过于狭窄，使得一些行政赔偿案件不能直接通过诉讼的方式解决，受害人仍需先向侵权机关要求赔偿，如此必须先经过赔偿义务机关侵权违法确认的前置程序。而在司法赔偿方面，新修订的国家赔偿法虽取消了确认程序，但事实上除非有法院的无罪判决，否则受理赔偿申请的部门仍要进行违法与否的确认，并以此为基础做出赔与不赔的决定。
鉴于我国的国家赔偿的前置侵权确认机关均是赔偿义务机关或其上级机关，即存在着“自己当自己案件的法官”、或者“既当运动员又当裁判员”的现象，无法保证确认的公正性，这种情况也事实上成为当事人申请国家赔偿的最大梗阻。这种制度设计违背了基本的程序正义原则。而且，现实生活中，出于维护国家机关执法形象、部门荣誉、个人利益的种种考虑，赔偿义务机关常常对赔偿请求人的确认申请不予受理或逾期不予确认。实践中，绝大多的国家赔偿案的申请人都或多或少遭遇到这种“部门保护主义”，很多申请人被阻于赔偿大门之外，只有少数通过无罪裁判的方式被“确认”的案子能够得到迅速的赔偿，佘向林案、赵作海案便是极端的案例。
另外，相关赔偿程序亦也十分繁琐，在赔偿主体上，我国采取了‘分散式多头制’，法律规定由原处分或判决机关作为赔偿义务机关，即法院和公安、检察等司法行政机关分别受理赔偿请求的‘多轨制’，而不是另外设立‘统一制’的赔偿义务机关。这一设置给申请人造成了极大麻烦！常常遭遇到赔偿义务机关不确认、或逾期不赔或不认同赔偿请求人对赔偿数额。遇到这种情况，属行政赔偿的，请求人需先申请复议，第三轮才能向人民法院提起诉讼；属司法赔偿的则好一些，请求人可以直接“被告”法院的上级法院申请确认。因此，现行的国家赔偿程序效率极低。
四、人大监督制度设立的合理性及宪法依据
如前所述，提出针对司法和行政权力建立人大监督制度的前提是：相关司法和行政机构内部纠错机制的无效和公信力的下降，表现为：司法机关的审判监督程序在具体个案监督中的形同虚设；信访机构权利虚化使其对强力行政和司法部门的监督和矫过能力几乎为零，从而沦为推诿或搪塞机构；国家赔偿程序实质存在的繁琐的前置程序使已遭受侵害的公民为公正赔偿的实现而心力焦猝，最后仍然不免遭遇侵权国家机关拒赔的结局。因此，有必要跳出司法、行政系统之外寻求第三方权力对有关纠纷予以公正客观的裁量。故提出建立人大监督制度，将审监程序与信访及国家赔偿程序合并的构想。
笔者认为，这一监督制度的设立不仅是必要的，也是合理、合法、可行的：
首先，这一制度是符合中国国情且有宪法依据的。
我国的政体是人民代表大会制度。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第三条第二款和第三款分别规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家的行政机关、审判机关、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大对行政、司法机关予以监督是充分体现了宪法精神的。
其次，这一制度的设立可超越西方三权分立的弊端，避免由人民代表大会产生的司法和行政权力坐大成为人民异己的权力，以致其无视甚至挑战其母体，从而动摇我国的政体和根本国家制度。它是目前避免行政、司法权的专横，确保人民群众的利益，减少行政和司法腐败的唯一选择。
再次，这一制度不会动摇国家司法权的统一和独立，因为它本质上只是一种监督程序，并非第二司法机构，但是它的设立可以从根本上改变行政和司法机关“自己当自己案件的法官”“既当裁判员又当运动员”的缺乏公信力的局面，亦可从根本上改变目前的人大立法权对行政和司法权监督无力的局面。
五、人大监督制度设立的法哲学基础
实践中，要求行政和司法机关自己确认自己或作为自己利益共同体的下属的行为违法与否，是违反公正原则，不利于受害人求偿求解的，无异于与虎谋皮。这也是审监、信访和国家赔偿实现公平正义难的重要的原因。
而人大监督的价值和优势由此浮现：
1、人大监督制度享有裁判主体的独立、中立和公正的特点
人大作为监督主体的根本优势在于人大是独立于具体行政和司法行为的独立第三方机构，这个特点决定了它的中立的地位。它将因此中立于涉案行政、司法机关与公民或法人的纠纷，它在具体的个案中不存在自己的利益，从而使其可以超然于行政或司法机关与当事人的矛盾和纠纷，作出自己公正的评判或裁量。
2、人大监督制度具有权威性、公信行
我国宪法规定我国一切权力属于人民，而人民行使其权力的机关就是人民代表大会，人民代表大会制度系我国基本政治体制。因此，当公民因对行政机关的具体行政行为或司法机关的司法行为有异议时，作为行政机关自纠系统的信访制度和作为司法自纠系统的审判监督制度，以及作为行政和司法机关侵权自我补救制度的国家赔偿制度便很难做到客观公正，一旦有关机构拒绝认错、纠错或赔偿，其裁断的决定往往很难具有说明力或公信力，特别是在我国现阶段行政和司法腐败高发从而导致社会信任危机的情况下。而人民代表大会作为我国最高权力机关，其裁断无疑具有最高的权威性；而且，作为人民自己行使权力的机构，它的决定无疑享有最大的公信力。
3、人大监督制度具有更高的效率
由于前述症结的存在，目前我国司法审判、信访和国家赔偿制度无疑都是十分低效的。本来，基本于现代法制理念，法院应作为代表国家独立行使审判权的唯一机构存在，它必须享有至上无上的司法权威，它的生效判决的即判力也是它的司法权威的表现形式；然而，由于制度和文化的问题，在司法腐败和法院、法官无法独立的情况下，虽然我们设立了两审终审所制度，以发现并纠正一审可能产生的错误；但是，人们仍然不信任二审裁决的结果，转而求助于相当于三审的审判监督程序。但是，即使审监程序再度作出裁判，当事人仍有可能不服其结果，转而求助于信访程序；更有甚者，相当多的群众从一开始就不信任司法，在对具体行政行为不服后不将纠纷诉诸法院，而是直接走上信访的不归路，从而导致我国公民的纠纷求解之路的无穷无尽，访民队伍的庞大；不仅耗费了大量的国家财政和纳税人的钱，而且占用了宝贵的国家行政和司法资源，并且造成了社会矛盾冲突的多发不断。而取消审监、信访和行政、司法机关主导的国家赔偿程序，将其合并纳入到人大相关机构，则将节省大量的行政、司法资源；如果赋予人大的裁决以终裁的效力，则将逐步养成公民尊重程序的良好习惯，极大的提高社会矛盾纠纷解决的效率。
五、关于人大监督或纠纷终结制度的程序设计
鉴于我国行政、司法机关利益一体化的倾向，有关审判监督、涉诉信访和国家赔偿问题可由行政和司法机关以外的一个独立机构——作为立法机构的人大来处理：
1、在全国人大法律工作委员会下设立信访、审监及赔偿委员会，省、市一级人大相应设立（县区一级人大无需设立）。取消政府信访办或改变其职能为收集人民群众意见建议的机构，将所有涉诉信访案件也全部纳入人大的第三方确认裁量程序。
2、相关程序仍设立两裁终局的制度，在级别管辖方面，区、县一级行政、司法机关的相关具体案件交由市级委员会来审查；地、市一级司法及行政机关的相关案件的确认和裁决交由省级人大专门委员会审理；省、直辖市一级司法及行政机关的相关具体案件交由全国人大相关委员会审理。鉴于各地已在试行人大代表专职化，在相关委员会任职的人大代表可先行全职、专职化。
3、主审裁判员由各级人大内务司法委员会或法律工作委员会委员或执业十五年以上、研究生以上学历、无违纪和不良记录的资深律师担任，为此，应当建立类似仲裁机构的裁判员人才库，由双方当事人在人才库中随机抽取。
4、建立英美法系的陪审团制度，每次审理由七名陪审团成员依据事理、法情、情理作出确认与否的多数裁定，然后由主审裁判员适用法律作出具体裁判，陪审员全部由40岁以上人大代表组成，在开庭前一天（以避免被有关方公关和贿赂）在申请人监督下于人才库中随机超出两倍抽出，随后一一通知，按通知的先后顺序，有时间和条件参加的优先入选，其他依次递补。陪审员事前不得接触案卷以免先后为主，一切以当庭出示并质证的证据作为判断，陪审合议记录在卷，每个人的表决应签字以示负责。陪审员由国家财政可按上年度国家职工平均工资的三倍标准给予其到庭当天的误工经济补偿（全职的人大代表除外），但有接受贿赂、办关系案等枉法情节的立即从陪审员库中除名，并开除其公职，永不叙用，严重者追究法律责任。
笔者认为，这种设计既符合我国人民代表大会制度下行政、司法机关对人民代表大会负责的宪法精神，不仅解决了侦查、检察、法院乃至地方政府行政机关“自己当自己案件的法官”的问题，而且能有效地解决目前我们信访事件泛滥造成社会极不稳定的问题，也树立了人大在国家政治生活的权威和宪法的尊严，同时，只有这样，在公检法已形成了“桃园三结义”的格局下，律师才可能有享有与其他法律职业人真正平等的地位，因此，这种设计有助于中国真正的法律职业共同体的形成，充分发挥律师在维护社会稳定、参与和谐社会构建中的作用。
北京市律师协会宪法专业委员会 徐灿
2010年11月28日
——兼论将审判监督、信访及国家赔偿程序合并的可行性及其程序设计
文/宪法专业委员会 徐灿
[摘要]现行的信访、审判监督和国家赔偿三程序在运行过程中痼疾较多，导致冤错假案的求解和救济之路梗阻、部分民众对国家司法和公权力缺乏信任。故可将三程序合并到人大设立的专门机构和特别程序中，援引立法权力对行政和司法机关予以必要的监督以解决后者对自身错误纠正乏力的现象或“自己为自己法官”的问题，以实现社会公平正义，构建和谐社会。同时，如果十七万中国律师参与到人大的这种监督程序，将会更好地发挥律师作为社会专业的法律工作者的人力资源，使有效地参与国家政治生活和司法改革；且律师的参与不仅将使人大的监督更专业、中立、有效，亦将促使中国法律职业共同体的真正形成。
一、 问题的的缘起
改革开放三十年来，我国通过借鉴发达国家的现代司法经验，在积极探索实践的基础上建立了一套有中国特色兼具现代形式的司法模式，推动了我国的司法现代化和国家民主化进程。但是，由于相应配套制度的不完善，这种模式的弊端渐现，主要表现为：司法权力得不到有效的制衡和监督，司法系统里泛行政化问题依然存在、法院和法官独立无法实现，因此，司法系统里滥用自由裁量权枉法裁判和官官相护等司法腐败的痼疾无法医治，错案冤案不断，司法权威性下降；导致部分民众对国家司法缺乏信任，转而求助司法体制之外的行政救济途径或信访，这些不仅极大的损害了国民对法律的信仰，而且有关司法和行政机构在解决相关社会矛盾中的作用亦被证明是低效的甚至负效的。
因此，有必要援引立法权力对行政和司法机关予以必要的监督以解决行政和司法机关对自身错误纠正乏力的现象或“自己为自己法官”的问题。以实现社会公平正义的目标，构建和谐社会。
与此同时，十七万中国律师难以像国外律师那样自由进入司法系统或投身政坛，除了经商这唯一的选择外，其上升无门，进退无路！难以发挥律师作为社会专业的法律工作者的人力资源，更有效地参与国家政治生活和司法改革；而人大作为人民的代议机构，完全可以援引作为人民群众一员的律师对司法和行政机关个案和具体行政行为进行监督，充分解决上述问题并使人大的监督更专业、中立、有效。
二、相关有关制度在运行中的问题
前述三种程序皆系正常的司法审判制度（两审终审制）外的一种附加程序，其性质乃是一种监督或纠错程序，从法哲学意义上来看，它是基于社会主义国家对公平正义的终极价值目标的不懈追求、作为正常行政制度或两审终审制审判制度的补充而设立的一种程序制度。
然而，目前，这些程序制度在我国的运行与设立它的初衷相比差强人意：
1、审判监督制度在运行中的问题。
受官本位文化影响，我国的上下级法院虽然是作为一种审级分工和按级监督的考量而设置，但在我国上、下级法院之间事实上是一种领导和被领导的上下级关系；因此，司法独立在各级法院之间没有确立；所以，上级法院对下级法院的审判监督只是法院系统的内部监督，缺乏公信力。而且实务中也往往发生上级法院为下级法院护短的情况——如果上级法院撤消下级法院的生效判决，发回重审或改判，则意味着下级法院的承办法官办了一个错案，此将影响到主审法官的业绩、奖金、评功评奖乃至职级的升迁等根本利益；故此，上级法院审判员对其审查监督的个案中的下级法院的同事往往抹不开情面而给予多方关照，而当事人申请再审或不被立案或虽经立案审理仍然维持原判，因此，审判监督程序沦为部分老百姓心目中的“走过场程序”。
2、信访制度在运行中的问题。
由于缺少法治文化传统，同时由于司法腐败的盛行，民众往往不信任司法，律师及司法无用论在相当部分民众中流传；因此很多因具体行政行为而发生的侵权纠纷，当事人不是请律师诉诸法院，而是直接上访求助于国家最高行政、司法、立法机关或执政党中央机关，或者一审败诉后放弃上诉直接信访、或二审败诉后放弃申诉直接信访。这种所谓“越级”上访则被做出具体侵权行为的有关部门和地方政府干脆视作告状而予以打压，而深受几千年封建人治传统文化影响的民众也对“京城告御状”情有独钟。虽然我国宪法第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，但因其影响到中央政府和首都的形象，也影响到地方政府的形象和政绩，其最终得到往往是有关机构要求各地政府到京截访遣返的结果，因此而产生的对信访者的临时性羁押、监禁和中转的需求，导致各地驻京办的欲撤不能；访民们被强制返乡后往往又面临被强制集中学习或行政拘留甚至被劳动教养的结果，从而导致访民们激烈对抗，社会矛盾因此愈演愈烈！
3、国家赔偿制度在运行中的问题。
在行政赔偿方面，虽然国家赔偿法为受害人实现行政赔偿提供了两条途径，即受害人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。但由于我国目前行政诉讼的受案范围过于狭窄，使得一些行政赔偿案件不能直接通过诉讼的方式解决，受害人仍需先向侵权机关要求赔偿，如此必须先经过赔偿义务机关侵权违法确认的前置程序。而在司法赔偿方面，新修订的国家赔偿法虽取消了确认程序，但事实上除非有法院的无罪判决，否则受理赔偿申请的部门仍要进行违法与否的确认，并以此为基础做出赔与不赔的决定。
鉴于我国的国家赔偿的前置侵权确认机关均是赔偿义务机关或其上级机关，即存在着“自己当自己案件的法官”、或者“既当运动员又当裁判员”的现象，无法保证确认的公正性，这种情况也事实上成为当事人申请国家赔偿的最大梗阻。这种制度设计违背了基本的程序正义原则。而且，现实生活中，出于维护国家机关执法形象、部门荣誉、个人利益的种种考虑，赔偿义务机关常常对赔偿请求人的确认申请不予受理或逾期不予确认。实践中，绝大多的国家赔偿案的申请人都或多或少遭遇到这种“部门保护主义”，很多申请人被阻于赔偿大门之外，只有少数通过无罪裁判的方式被“确认”的案子能够得到迅速的赔偿，佘向林案、赵作海案便是极端的案例。
另外，相关赔偿程序亦也十分繁琐，在赔偿主体上，我国采取了‘分散式多头制’，法律规定由原处分或判决机关作为赔偿义务机关，即法院和公安、检察等司法行政机关分别受理赔偿请求的‘多轨制’，而不是另外设立‘统一制’的赔偿义务机关。这一设置给申请人造成了极大麻烦！常常遭遇到赔偿义务机关不确认、或逾期不赔或不认同赔偿请求人对赔偿数额。遇到这种情况，属行政赔偿的，请求人需先申请复议，第三轮才能向人民法院提起诉讼；属司法赔偿的则好一些，请求人可以直接“被告”法院的上级法院申请确认。因此，现行的国家赔偿程序效率极低。
四、人大监督制度设立的合理性及宪法依据
如前所述，提出针对司法和行政权力建立人大监督制度的前提是：相关司法和行政机构内部纠错机制的无效和公信力的下降，表现为：司法机关的审判监督程序在具体个案监督中的形同虚设；信访机构权利虚化使其对强力行政和司法部门的监督和矫过能力几乎为零，从而沦为推诿或搪塞机构；国家赔偿程序实质存在的繁琐的前置程序使已遭受侵害的公民为公正赔偿的实现而心力焦猝，最后仍然不免遭遇侵权国家机关拒赔的结局。因此，有必要跳出司法、行政系统之外寻求第三方权力对有关纠纷予以公正客观的裁量。故提出建立人大监督制度，将审监程序与信访及国家赔偿程序合并的构想。
笔者认为，这一监督制度的设立不仅是必要的，也是合理、合法、可行的：
首先，这一制度是符合中国国情且有宪法依据的。
我国的政体是人民代表大会制度。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第三条第二款和第三款分别规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家的行政机关、审判机关、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大对行政、司法机关予以监督是充分体现了宪法精神的。
其次，这一制度的设立可超越西方三权分立的弊端，避免由人民代表大会产生的司法和行政权力坐大成为人民异己的权力，以致其无视甚至挑战其母体，从而动摇我国的政体和根本国家制度。它是目前避免行政、司法权的专横，确保人民群众的利益，减少行政和司法腐败的唯一选择。
再次，这一制度不会动摇国家司法权的统一和独立，因为它本质上只是一种监督程序，并非第二司法机构，但是它的设立可以从根本上改变行政和司法机关“自己当自己案件的法官”“既当裁判员又当运动员”的缺乏公信力的局面，亦可从根本上改变目前的人大立法权对行政和司法权监督无力的局面。
五、人大监督制度设立的法哲学基础
实践中，要求行政和司法机关自己确认自己或作为自己利益共同体的下属的行为违法与否，是违反公正原则，不利于受害人求偿求解的，无异于与虎谋皮。这也是审监、信访和国家赔偿实现公平正义难的重要的原因。
而人大监督的价值和优势由此浮现：
1、人大监督制度享有裁判主体的独立、中立和公正的特点
人大作为监督主体的根本优势在于人大是独立于具体行政和司法行为的独立第三方机构，这个特点决定了它的中立的地位。它将因此中立于涉案行政、司法机关与公民或法人的纠纷，它在具体的个案中不存在自己的利益，从而使其可以超然于行政或司法机关与当事人的矛盾和纠纷，作出自己公正的评判或裁量。
2、人大监督制度具有权威性、公信行
我国宪法规定我国一切权力属于人民，而人民行使其权力的机关就是人民代表大会，人民代表大会制度系我国基本政治体制。因此，当公民因对行政机关的具体行政行为或司法机关的司法行为有异议时，作为行政机关自纠系统的信访制度和作为司法自纠系统的审判监督制度，以及作为行政和司法机关侵权自我补救制度的国家赔偿制度便很难做到客观公正，一旦有关机构拒绝认错、纠错或赔偿，其裁断的决定往往很难具有说明力或公信力，特别是在我国现阶段行政和司法腐败高发从而导致社会信任危机的情况下。而人民代表大会作为我国最高权力机关，其裁断无疑具有最高的权威性；而且，作为人民自己行使权力的机构，它的决定无疑享有最大的公信力。
3、人大监督制度具有更高的效率
由于前述症结的存在，目前我国司法审判、信访和国家赔偿制度无疑都是十分低效的。本来，基本于现代法制理念，法院应作为代表国家独立行使审判权的唯一机构存在，它必须享有至上无上的司法权威，它的生效判决的即判力也是它的司法权威的表现形式；然而，由于制度和文化的问题，在司法腐败和法院、法官无法独立的情况下，虽然我们设立了两审终审所制度，以发现并纠正一审可能产生的错误；但是，人们仍然不信任二审裁决的结果，转而求助于相当于三审的审判监督程序。但是，即使审监程序再度作出裁判，当事人仍有可能不服其结果，转而求助于信访程序；更有甚者，相当多的群众从一开始就不信任司法，在对具体行政行为不服后不将纠纷诉诸法院，而是直接走上信访的不归路，从而导致我国公民的纠纷求解之路的无穷无尽，访民队伍的庞大；不仅耗费了大量的国家财政和纳税人的钱，而且占用了宝贵的国家行政和司法资源，并且造成了社会矛盾冲突的多发不断。而取消审监、信访和行政、司法机关主导的国家赔偿程序，将其合并纳入到人大相关机构，则将节省大量的行政、司法资源；如果赋予人大的裁决以终裁的效力，则将逐步养成公民尊重程序的良好习惯，极大的提高社会矛盾纠纷解决的效率。
五、关于人大监督或纠纷终结制度的程序设计
鉴于我国行政、司法机关利益一体化的倾向，有关审判监督、涉诉信访和国家赔偿问题可由行政和司法机关以外的一个独立机构——作为立法机构的人大来处理：
1、在全国人大法律工作委员会下设立信访、审监及赔偿委员会，省、市一级人大相应设立（县区一级人大无需设立）。取消政府信访办或改变其职能为收集人民群众意见建议的机构，将所有涉诉信访案件也全部纳入人大的第三方确认裁量程序。
2、相关程序仍设立两裁终局的制度，在级别管辖方面，区、县一级行政、司法机关的相关具体案件交由市级委员会来审查；地、市一级司法及行政机关的相关案件的确认和裁决交由省级人大专门委员会审理；省、直辖市一级司法及行政机关的相关具体案件交由全国人大相关委员会审理。鉴于各地已在试行人大代表专职化，在相关委员会任职的人大代表可先行全职、专职化。
3、主审裁判员由各级人大内务司法委员会或法律工作委员会委员或执业十五年以上、研究生以上学历、无违纪和不良记录的资深律师担任，为此，应当建立类似仲裁机构的裁判员人才库，由双方当事人在人才库中随机抽取。
4、建立英美法系的陪审团制度，每次审理由七名陪审团成员依据事理、法情、情理作出确认与否的多数裁定，然后由主审裁判员适用法律作出具体裁判，陪审员全部由40岁以上人大代表组成，在开庭前一天（以避免被有关方公关和贿赂）在申请人监督下于人才库中随机超出两倍抽出，随后一一通知，按通知的先后顺序，有时间和条件参加的优先入选，其他依次递补。陪审员事前不得接触案卷以免先后为主，一切以当庭出示并质证的证据作为判断，陪审合议记录在卷，每个人的表决应签字以示负责。陪审员由国家财政可按上年度国家职工平均工资的三倍标准给予其到庭当天的误工经济补偿（全职的人大代表除外），但有接受贿赂、办关系案等枉法情节的立即从陪审员库中除名，并开除其公职，永不叙用，严重者追究法律责任。
笔者认为，这种设计既符合我国人民代表大会制度下行政、司法机关对人民代表大会负责的宪法精神，不仅解决了侦查、检察、法院乃至地方政府行政机关“自己当自己案件的法官”的问题，而且能有效地解决目前我们信访事件泛滥造成社会极不稳定的问题，也树立了人大在国家政治生活的权威和宪法的尊严，同时，只有这样，在公检法已形成了“桃园三结义”的格局下，律师才可能有享有与其他法律职业人真正平等的地位，因此，这种设计有助于中国真正的法律职业共同体的形成，充分发挥律师在维护社会稳定、参与和谐社会构建中的作用。
北京市律师协会宪法专业委员会 徐灿
2010年11月28日
