律师随笔
法院诉前调解机制
作者：孙心远 律师 时间：2013年01月02日
与诉讼调解不同，诉前调解以方便群众诉讼、加快诉讼效率、减少诉讼成本为宗旨，其合理性不容质疑。虽然《民事诉讼法》对诉前调解没有明文规定，但一些地区在诉讼实践中通过对诉前调解程序的探索和尝试，收到了较好的效果，获得了当事人的广泛赞誉。显然，诉前调解已具有存在的正当性和必要性。
二、诉前调解机制的启动、进行和终结
首先，诉前调解的程序只能由当事人启动，且是双方同意。但这并不是说要双方当事人主动申请调解，更为合理的做法是法官在接受当事人提交的诉状材料时，告知当事人是否愿意选择诉前调解，鼓励当事人调解，在征得当事人同意后，启动诉前调解程序。
其次，确定调解日期，尽快送达。对于立案时一方同意诉前调解的案件，调解法官应当场或尽快与当事人协商确定调解时间和地点，将诉状送达对方当事人。对于同意调解的当事人告知调解时间和地点。
再次，进行调解。诉前调解可以是法官调解，在立案庭专设诉前调解法官，负责主持诉前调解工作。也可以采用适度社会化调解，由调解法官在征得当事人同意的前提下，委托相关基层调解组织依法调解，最大限度地发挥人民调解工作优势，为法院减轻负担。
最后，诉前调解程序的终结。根据调解结果的不同，分为调解成功和调解不成两种终结程序。当事人在调解期限内达成调解协议的，记明笔录，按当事人要求由调解法官制作调解书并送达双方当事人。调解不成立的，当事人要求起诉的，将案件转入正式立案及诉讼程序。
三、诉前调解机制的原则
诉前调解必须坚持公正与效率兼顾的原则，具体说来，应包括以下原则：
（一）自愿性原则。自愿性原则是诉前调解最根本的原则，是诉前调解实施的合法性基础。诉前调解要真正实现公正与效率，就要保证程序的正义性。当事人选择诉前调解程序，是看中其快捷、不伤和气等优点，同时对自己的权利能否真正得到保护也相当关注。当事人对诉前调解程序的选择，诉讼权利的行使，实体权利的处分，都应当尊重当事人意思自治的原则。一是体现在当事人选择诉前调解程序自愿，人民法院不能强迫一方当事人或双方当事人接受调解。二是在调解过程中权利处分自愿，调解协议必须是双方当事人真实意思表示，决不能通过诱导、施压等手段使当事人勉强同意达成协议。
（二）开放性原则。首先是调解参与人员的开放性。诉前调解是双方当事人在诉前由法院审判人员引导下进行，可以邀请人民陪审员、律师及社区居委会、村民委员会负责人等参与调解。其次调解内容的开放性。调解的基本内容以争议标的为主。但实际调解过程中，往往不可能拘泥于当事人的请求和案件中所涉及事实，只要双方当事人自愿，可以将双方当事人与所争议案件相关联的纠纷、争议背后的深层次矛盾从整体上、根本上予以解决。
（三）合法性原则。诉前调解的合法性原则是比较宽泛的基本原则。即调解只要不违反法律规定就行。一是调解程序合法，在调解过程中要做到程序公正，保护当事人的诉讼权利，不得进行违法调解。二是调解协议内容合法。双方当事人调解协议达成的内容不得违反法律、法规强制性规定。
（四）保密性原则。诉前调解并不要求事实清楚，是非分明。因此，双方当事人在调解过程中，对一些敏感性、保密性的内容可以避而不谈，在调解过程及协议书中也可不予明确。比起审判公开的特点，调解的保密性满足了一些当事人不愿意将那些纯属私人事务、私人信息公之于众的需求，避免了因审判公开将私事外扬而可能陷入的窘境和带来的伤害。
（五）快捷原则。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而应迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成，当事人无需另行申请。
四、诉前调解机制存在的问题
面对民商事诉讼案件大幅度增加的现状，各地法院不断探索调解新程序。诉前调解以其高效、便捷、经济为各级法院尤其是基层法院所推崇。但笔者通过调查发现当前诉前调解存在以下问题：
（一）诉前调解范围不一。由于目前法律没有对诉前调解案件的范围作具体的规定，有的法院将诉前调解案件仅限于民事案件中的婚姻家庭、道交案件、借款纠纷及商事案件等;有的法院不仅将民商事纠纷纳入诉前调解，而且将一些易引发社会矛盾的拆迁、征地补偿等行政诉讼案件也要求进行诉前调解。诉前调解范围过窄，不易发挥诉前调解的功效，范围过宽则会使许多原本不能或无调解必要的案件由于没能及时立案进入审理程序，无形中拉长了纠纷的解决时间，影响了纠纷的及时化解。
（二）诉前调解机制缺乏明确的法律规定，不为当事人理解和接受。由于目前我国对诉前调解制度无具体的法律规定，属于立法盲区，该制度尚处于探索阶段。加之该制度宣传不到位，许多当事人根本不知道何谓诉前调解，不愿意接受诉前调解。
（三）诉前调解主体不一。鉴于诉前调解缺乏法律的定位，导致法院诉前调解主体不一。有的法院由法院立案庭人员主持调解;有的法院在法院立案庭设立“诉前调解室”，由人民调解员、人民陪审员，或由法院聘请的离退休法官主持调解。
（四）诉前调解人员力量不足，诉前调解机构硬件建设投入不足，制约了诉前调解工作的顺利开展。
五、完善诉前调解机制的若干设想
诉前调解机制的构建和完善，应当明确规定诉前调解事项的范围、确立诉前调解的法律地位、规范调解的组织、严格调解的程序、处理好调解与诉讼的关系。
(一) 明确诉前调解的范围。
我国诉前调解范围应当包括普通民事案件：业主与物业公司之间发生的物业管理纠纷、供用热力合同纠纷、房屋租赁合同纠纷及其他纠纷；婚姻家庭纠纷和继承纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、医疗纠纷；劳务合同纠纷(包括建筑企业拖欠农民工工资引发的群体性纠纷)；法律关系明确，双方当事人对权利义务的承担有明晰统一的认识的欠款、金融借款合同纠纷；消费者权益纠纷；市场内商户租赁摊位合同纠纷；合伙协议纠纷、小额纠纷等及一般商事案件。
（二）加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。
对诉前调解案件的适用范围、原则、主体、期限、程序、调解协议效力的确认等作出具体的规定，明确法院在诉前调解中的指导地位，以便实践中具有可操作性。同时，加大对诉前调解的宣传力度，不仅使法官深刻理解诉前调解的重大意义，而且能为社会各界所认同，当事人能够理解和接受。
（三）规范调解组织
实践中，绝大多数法院在立案庭内设置了诉前调解组，从事诉前调解工作。笔者认可这一做法。调解人员应由擅长调解工作、有丰富人生阅历和社会经验、政治业务素质较高的法官担任。此外，也有法院将人民陪审员吸纳入调解队伍，作为诉前调解员。由于诉前调解更强调当事人合意的正当性而较少法律规则的束缚，更能发挥陪审员社会经验丰富、热心调解工作的长处，这一做法可谓扬长避短，值得推广。
(四) 严格诉前调解的程序
首先，诉前调解的管辖。为了能够使诉前调解程序与诉讼程序衔接，诉前调解的法院应当是对调解事项能够行使审判权的管辖法院。我国民事诉讼法中存在级别管辖，因此，诉前调解也应当由对该诉讼有管辖权的相应级别的法院管辖。
其次，诉前调解的开始。当事人双方同意由法院调解解决的话，一方当事人应当提交案件的诉状和有关的证据材料。法院应当向对方当事人送达诉状。同时，法院也应通过电话、口头传达等方式确定诉前调解的日期和地点。
再次，诉前调解的进行。诉前调解原则上在法院进行，法院应当设置调解室供调解用；调解原则上实行独任制，即由一名调解法官进行调解，必要时法官可以同法院外人员一起进行调解，在共同进行调解时，由法官主持调解。在调解时，为弄清双方的争议所在，法官可以听取当事人、了解案情的人、有专门知识的人和其他有关人员对案件的陈述，必要时，法官可以调查证据。调解协议是当事人双方的意思表示，法官或其他调解人员进行调解时，不得强迫当事人达成调解协议。
最后，诉前调解的结束。诉前调解程序因调解成立而结束，或因调解不成立而结束。调解成立后，调解协议与生效判决具有同样的效力。诉前调解在当事人双方达不成协议的情况下，也宣告结束。
(四) 处理好诉前调解与诉讼的关系。
诉前调解与诉讼的关系，解决的是在诉前调解不成立的情况下如何与诉讼衔接的问题。如果当事人双方达不成调解协议的，调解申请人可以向法院起诉；如当事人双方在调解期间达不成调解协议，但都要求法院及时审理的，法院应当及时进行审理。如果原来以起诉视为调解申请的，那么，调解不成立，原来的起诉即产生诉讼系属的效果，法院应该按照该调解事项所适用的诉讼程序进行下一步的诉讼活动。
首先，诉前调解的程序只能由当事人启动，且是双方同意。但这并不是说要双方当事人主动申请调解，更为合理的做法是法官在接受当事人提交的诉状材料时，告知当事人是否愿意选择诉前调解，鼓励当事人调解，在征得当事人同意后，启动诉前调解程序。
其次，确定调解日期，尽快送达。对于立案时一方同意诉前调解的案件，调解法官应当场或尽快与当事人协商确定调解时间和地点，将诉状送达对方当事人。对于同意调解的当事人告知调解时间和地点。
再次，进行调解。诉前调解可以是法官调解，在立案庭专设诉前调解法官，负责主持诉前调解工作。也可以采用适度社会化调解，由调解法官在征得当事人同意的前提下，委托相关基层调解组织依法调解，最大限度地发挥人民调解工作优势，为法院减轻负担。
最后，诉前调解程序的终结。根据调解结果的不同，分为调解成功和调解不成两种终结程序。当事人在调解期限内达成调解协议的，记明笔录，按当事人要求由调解法官制作调解书并送达双方当事人。调解不成立的，当事人要求起诉的，将案件转入正式立案及诉讼程序。
三、诉前调解机制的原则
诉前调解必须坚持公正与效率兼顾的原则，具体说来，应包括以下原则：
（一）自愿性原则。自愿性原则是诉前调解最根本的原则，是诉前调解实施的合法性基础。诉前调解要真正实现公正与效率，就要保证程序的正义性。当事人选择诉前调解程序，是看中其快捷、不伤和气等优点，同时对自己的权利能否真正得到保护也相当关注。当事人对诉前调解程序的选择，诉讼权利的行使，实体权利的处分，都应当尊重当事人意思自治的原则。一是体现在当事人选择诉前调解程序自愿，人民法院不能强迫一方当事人或双方当事人接受调解。二是在调解过程中权利处分自愿，调解协议必须是双方当事人真实意思表示，决不能通过诱导、施压等手段使当事人勉强同意达成协议。
（二）开放性原则。首先是调解参与人员的开放性。诉前调解是双方当事人在诉前由法院审判人员引导下进行，可以邀请人民陪审员、律师及社区居委会、村民委员会负责人等参与调解。其次调解内容的开放性。调解的基本内容以争议标的为主。但实际调解过程中，往往不可能拘泥于当事人的请求和案件中所涉及事实，只要双方当事人自愿，可以将双方当事人与所争议案件相关联的纠纷、争议背后的深层次矛盾从整体上、根本上予以解决。
（三）合法性原则。诉前调解的合法性原则是比较宽泛的基本原则。即调解只要不违反法律规定就行。一是调解程序合法，在调解过程中要做到程序公正，保护当事人的诉讼权利，不得进行违法调解。二是调解协议内容合法。双方当事人调解协议达成的内容不得违反法律、法规强制性规定。
（四）保密性原则。诉前调解并不要求事实清楚，是非分明。因此，双方当事人在调解过程中，对一些敏感性、保密性的内容可以避而不谈，在调解过程及协议书中也可不予明确。比起审判公开的特点，调解的保密性满足了一些当事人不愿意将那些纯属私人事务、私人信息公之于众的需求，避免了因审判公开将私事外扬而可能陷入的窘境和带来的伤害。
（五）快捷原则。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而应迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成，当事人无需另行申请。
四、诉前调解机制存在的问题
面对民商事诉讼案件大幅度增加的现状，各地法院不断探索调解新程序。诉前调解以其高效、便捷、经济为各级法院尤其是基层法院所推崇。但笔者通过调查发现当前诉前调解存在以下问题：
（一）诉前调解范围不一。由于目前法律没有对诉前调解案件的范围作具体的规定，有的法院将诉前调解案件仅限于民事案件中的婚姻家庭、道交案件、借款纠纷及商事案件等;有的法院不仅将民商事纠纷纳入诉前调解，而且将一些易引发社会矛盾的拆迁、征地补偿等行政诉讼案件也要求进行诉前调解。诉前调解范围过窄，不易发挥诉前调解的功效，范围过宽则会使许多原本不能或无调解必要的案件由于没能及时立案进入审理程序，无形中拉长了纠纷的解决时间，影响了纠纷的及时化解。
（二）诉前调解机制缺乏明确的法律规定，不为当事人理解和接受。由于目前我国对诉前调解制度无具体的法律规定，属于立法盲区，该制度尚处于探索阶段。加之该制度宣传不到位，许多当事人根本不知道何谓诉前调解，不愿意接受诉前调解。
（三）诉前调解主体不一。鉴于诉前调解缺乏法律的定位，导致法院诉前调解主体不一。有的法院由法院立案庭人员主持调解;有的法院在法院立案庭设立“诉前调解室”，由人民调解员、人民陪审员，或由法院聘请的离退休法官主持调解。
（四）诉前调解人员力量不足，诉前调解机构硬件建设投入不足，制约了诉前调解工作的顺利开展。
五、完善诉前调解机制的若干设想
诉前调解机制的构建和完善，应当明确规定诉前调解事项的范围、确立诉前调解的法律地位、规范调解的组织、严格调解的程序、处理好调解与诉讼的关系。
(一) 明确诉前调解的范围。
我国诉前调解范围应当包括普通民事案件：业主与物业公司之间发生的物业管理纠纷、供用热力合同纠纷、房屋租赁合同纠纷及其他纠纷；婚姻家庭纠纷和继承纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、医疗纠纷；劳务合同纠纷(包括建筑企业拖欠农民工工资引发的群体性纠纷)；法律关系明确，双方当事人对权利义务的承担有明晰统一的认识的欠款、金融借款合同纠纷；消费者权益纠纷；市场内商户租赁摊位合同纠纷；合伙协议纠纷、小额纠纷等及一般商事案件。
（二）加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。
对诉前调解案件的适用范围、原则、主体、期限、程序、调解协议效力的确认等作出具体的规定，明确法院在诉前调解中的指导地位，以便实践中具有可操作性。同时，加大对诉前调解的宣传力度，不仅使法官深刻理解诉前调解的重大意义，而且能为社会各界所认同，当事人能够理解和接受。
（三）规范调解组织
实践中，绝大多数法院在立案庭内设置了诉前调解组，从事诉前调解工作。笔者认可这一做法。调解人员应由擅长调解工作、有丰富人生阅历和社会经验、政治业务素质较高的法官担任。此外，也有法院将人民陪审员吸纳入调解队伍，作为诉前调解员。由于诉前调解更强调当事人合意的正当性而较少法律规则的束缚，更能发挥陪审员社会经验丰富、热心调解工作的长处，这一做法可谓扬长避短，值得推广。
(四) 严格诉前调解的程序
首先，诉前调解的管辖。为了能够使诉前调解程序与诉讼程序衔接，诉前调解的法院应当是对调解事项能够行使审判权的管辖法院。我国民事诉讼法中存在级别管辖，因此，诉前调解也应当由对该诉讼有管辖权的相应级别的法院管辖。
其次，诉前调解的开始。当事人双方同意由法院调解解决的话，一方当事人应当提交案件的诉状和有关的证据材料。法院应当向对方当事人送达诉状。同时，法院也应通过电话、口头传达等方式确定诉前调解的日期和地点。
再次，诉前调解的进行。诉前调解原则上在法院进行，法院应当设置调解室供调解用；调解原则上实行独任制，即由一名调解法官进行调解，必要时法官可以同法院外人员一起进行调解，在共同进行调解时，由法官主持调解。在调解时，为弄清双方的争议所在，法官可以听取当事人、了解案情的人、有专门知识的人和其他有关人员对案件的陈述，必要时，法官可以调查证据。调解协议是当事人双方的意思表示，法官或其他调解人员进行调解时，不得强迫当事人达成调解协议。
最后，诉前调解的结束。诉前调解程序因调解成立而结束，或因调解不成立而结束。调解成立后，调解协议与生效判决具有同样的效力。诉前调解在当事人双方达不成协议的情况下，也宣告结束。
(四) 处理好诉前调解与诉讼的关系。
诉前调解与诉讼的关系，解决的是在诉前调解不成立的情况下如何与诉讼衔接的问题。如果当事人双方达不成调解协议的，调解申请人可以向法院起诉；如当事人双方在调解期间达不成调解协议，但都要求法院及时审理的，法院应当及时进行审理。如果原来以起诉视为调解申请的，那么，调解不成立，原来的起诉即产生诉讼系属的效果，法院应该按照该调解事项所适用的诉讼程序进行下一步的诉讼活动。
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