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村干部职务犯罪问题研究及对策
作者：张洪强 律师 时间：2015年09月05日
村干部职务犯罪问题研究及对策
前言：我国农村基层干部不但是农村公共事务的管理者，而且在一定范围代替政府行使国家机关的管理职能，但目前村干部的职务犯罪情况日趋突出,严重破坏了党群关系,助长了腐败风气,导致上访、群体性事件不断发生，影响了农村社会稳定。本文首先就农村干部职务犯罪法律适用的理论问题进行了归纳、总结；其次结合笔者工作实践，分析了当前村干部职务犯罪的特点、成因；在理论和调研的基础上就遏制、预防村干部职务犯罪提出了建议和对策。
目 录
第一部分：基础理论研究
（一）贪污罪、受贿罪、挪用公款罪
（二）职务侵占罪
（三）挪用资金犯罪
（四）非国家工作人员受贿罪
第二部分 目前村干部职务犯罪现状
（一） 目前村干部职务犯罪的特点
（二） 村干部职务犯罪的原因
第三部分 遏制、预防村干部职务犯罪的对策及建议
参考文献
第一部分：基础理论研究
目前随着我国政治、经济改革的深入，从立法角度对村干部职务犯罪的罪名适用范围不断扩大，目前常用的罪名有： 贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪。
（一）、贪污罪、受贿罪、挪用公款罪
贪污罪、受贿罪、挪用公款罪的主体是特殊主体，只有具有国家工作人员身份的人才能构成，《刑法》第九十三条对“国家工作人员”范围作了进一步的规定，村干部在一定条件下可成为三罪的主体，根据《刑法》第九十三条的规定，“国家工作人员”可分为以下几类：
1、国家机关工作人员
国家机关，就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队机关。国家权力机关，就是全国与地方各级人民代表大会及其常委务委员会；国家行政机关，就是国务院及其各部委和地方各级人民政府及其所属的各种管理机构；国家审判机关，就是指各级人民法院；国家检察机关，就是指各级人民检察院；军队系统中的机关，就是指对国家武装力量实行管理的各级机构，如国家军事委员会、四总部等。至于在中国共产党组织中以及前述在原先为行政机关而现在为总公司的组织中依法从事公务的人员，显然应属于国家工作人员的范围，但不应属于国家机关工作人员的范围。[1]
刑法典第九十三条中所称的“从事公务”，包括国家机关工作人员从事公务和准国家工作人员从事公务，具体是指代表国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体等履行组织、领导监督、管理等职责，对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等事务。公务的特点是，关系到多数人或不特定人的利益，具有裁判、判断、决定性质，由国家机关或者其他法定的公共机构或者公共团体组织或者安排。这里要把握“从事公务”的两方面特征：一是具有管理性，即对公共事务进行管理。这里的公共事务比较广泛，既可以是国家事务，也可以是社会事务，其范围涉及政治、经济、文化、文体、卫生、科技、军事以及同社会秩序有关的各种事务的管理；随着经济体制改革和政治体制改革的日益深化，人事制度的变革也日趋深化，聘任制度已经广泛推行。但一个人无论具有何种身份，只要他被聘任从事管理工作，他就是在从事公务，就应以国家工作人员论，属于准国家工作人员。二是具有国家代表性，即这种活动是以国家名义而进行的，它是一种国家管理性质的行为，而不是代表某个人、某团体的行为。换句话说，这种活动是国家权力的一种体现或是由国家权力派生出的权力的体现。
2、准国家工作人员
准国家工作人员，是指现行刑法典中规定“以国家工作人员论”的人员。根据刑法第九十三条的规定，准国家工作人员包括三种：第一，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。第二，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；第三，其他依照法律从事公务的人员。
但刑法典第九十三条对于“其他依照法律从事公务的人员”的规定是一种概括性规定，导致理论理解的争议和司法实践中的诸多不同认识。目前存在以下几种较有代表性的观点：第一种观点认为，此类人员是指“依照法律规定选举或者任命产生，从事某项公共事务管理的人员，包括农村村民委员会，城镇居民委员会的组成人员”以及“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员”[2]。第二种观点认为，这类人员指除国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员和国有机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以外的，其他根据法律规定对公共事务承担组织、领导、监督、管理职责的人员，如党务人员、人大代表及其常务委员会委员等[3]。第三种观点认为，从农村村民委员会和城市居民委员会作为基层群众自治性组织的性质及其所从事的事务只是一种集体事务的情况出发，村民委员会和居民委员会的成员无论如何都不能以国家工作人员论。同时还认为，党务人员应当视为国家机关工作人员，而不应视为以国家工作人员论的人员。该观点主张，所谓其他依照法律从事公务的人员，应当是指受委托在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中，依法从事组织、监督、管理工作的人员。该主张强调了四个条件，即必须从事公务、必须在国有单位中从事公务、必须是受委托从事公务、必须是依法从事公务。根据这个定义，这种主张进而具体列举了其他依法从事公务的人员的范围，即各级人民代表大会代表、人民陪审员、受委托在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员[4]。
由于从事公务是国家工作人员的本质特征，而从事公务的内涵在于代表国家行使国家管理职能，从事公务本身并不应受取得从事公务资格的方式的限制，也不应受在何种单位从事公务的限制。所以，只要能认定行为人是在代表国家对公共事务进行管理、领导、监督，只要行为人的这种公务活动具有法律依据，那么无论是被任命从事公务，还是受委派或受委托从事公务，也无论其是否在国有单位从事公务，都应视为国家工作人员。另外，行为人无论具有其他的什么身份，只要其依法从事公务，就应认定为国家工作人员。由此，我们认为，1997年刑法典第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”应当包括依法受委托从事公务的村干部。[5]
2000年4月29日全国人大常委会对《刑法》第93条第2款进行了立法解释，规定：“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事其他的行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物构成犯罪的，应以贪污罪处罚。”而按照该解释，“对村委会等村基层组织人员，不是协助政府从事公共管理工作，不是依照法律从事公务，不能以国家工作人员论。”
贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。职务侵占罪是指公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为已有，数额较大的行为。贪污罪的犯罪主体专指国家工作人员，即刑法第93条规定的人员：（1）国家机关中从事公务的人员，包括中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员；（2）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。“国有公司”是指公司财产属于国家所有的公司以及国家控股的股份有限公司；“国有企业”是指财产属于国家所有的从事生产、经营活动的企业；“国有事业单位”是指国家投资兴办管理的科研、教育、文件、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；“人民团体”是指各民主党派、各级工会、共青团、妇联等群众性组织；（3）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员。只要他们在其中从事公务，不论被委派前是否具有国家工作人员的身份，都以国家工作人员论。“社会团体”是指各种依法成立的学会、协会、基金会等社会团体；（4）其他依照法律从事公务的人员。所谓“从事公务”，是指在国家机关、公司、企业、事业单位、人民团体、社会团体中履行组织、领导、监督、管理等职责的人员。职务侵占罪的犯罪主体是非国有公司、企业或者其他单位的人员。刑法第382条第2款规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。2000年4月29日全国人大常委会通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以司法解释的形式对国家工作人员的含义进一步明确界定为：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种行为属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动。这些行为包括：(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(2)社会捐助，村自治事物款物的管理；(3)国有土地的经营和管理；(4)土地征用补偿费用的管理；(5)代征、代缴税款；(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。如果村干部实施以上七种行为，利用职务上的便利贪污公共财物，便构成贪污罪。
我国农村基层经济组织都采取的是村民委员会与村党支部委员会共同领导的体制，因此本文中所指的村干部包含了村两委的干部。对于经村民直接选举产生的村委会成员和村民小组长等村干部，最高人民法院1999年6月18日作出的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的问题批复》指出：“对村民小组长利用职务上的便利，将村民小组的集体财产非法占为已有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”结合全国人大的上述立法解释和最高法院的司法解释，“可以对最高法院的《批复》这样理解：‘村民小组长在协助政府从事公务时，利用职务上的便利非法占有公共财物的，应当按照贪污罪处罚，如果没协助政府从事公务而利用职务之便侵占公共财物的，按照职务侵占罪处罚。’”[3]，村干部只有在“担任村干部期间”和“协助政府从事公务”工作中，实施了“公款私分”的行为，上述三个关键词组形成逻辑锁链，其行为才可能触犯了《刑法》第三百八十二条第一款规定，构成贪污罪。
村党支部成员则属基层党务工作者，依据党章（并非法律）由基层党员选举产生，村党支部是党的基层组织，但并非党务机关，基层党支部的组成人员如果本来不是国家工作人员，不拿国家发的工资，也不享受在职与退休的国家工作人员的福利待遇和党务机关工作人员所享有待遇，但在日程工作中，村党支部成员享有与其它村干部相当甚至更大的权力，当然也从事“公务”，如果其利用了职务便利，可以构成贪污罪、受贿罪，司法实践也验证了这一点。
（二）、职务侵占罪
我国现代意义的职务侵占罪的最早渊源是清末清政府颁布的《大清新刑律》，该法第392条规定：
（三）、非国家工作人员受贿罪
1997年我国《刑法》进行了修订，修订后的《刑法》正式设立了公司、企业人员受贿罪，对《中华人民共和国公司法》、《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》等法律法规确立的罪名予以了确认和修正，这样在《刑法》层面上，非国家工作人员受贿行为与国家工作人员受贿行为的定性正式分野开来。
2006年6月十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国刑法修正案(六)》，其中第7条和第8条分别对1997年刑法第163条所规定的公司、企业人员受贿罪的犯罪主体作了扩大的修改和对第164条所规定的对公司、企业人员行贿罪的犯罪对象进行了扩大的修改。
2007年11月，最高人民法院、最高人民检察院联合公布刑法确定罪名补充规定，补充、修改了刑法罪名。明确取消“公司、企业人员受贿罪”的罪名，其罪名调整为“非国家工作人员受贿罪”。调整后的新罪名于2007年11月6日起施行。这样非国家工作人员受贿罪罪名正式确立。
从以上历史沿革可以看出，非国家工作人员受贿罪是一步步从贪污罪、受贿罪中分离出来的，同时也意味着我国农村基层组织中担任一定职务的成员的职务犯罪行为可适用该罪名。
1、村干部构成该罪需要有“为他人谋取利益”的要件
“为他人谋取利益”是本罪客观方面的构成要件之一，但在村干部职务犯罪的司法实践中有以下问题需要讨论：所谓的“利益”是否应当限制为“非法利益”的范围；如果行为人索贿，这种情况下是否还要求为他人谋取利益；是否要求行为人实际上谋取了利益。就这些问题下面将分别论述。
2.“利益”的范围
对于“利益”的范围，理论界有不同说法，主要表现在是否仅仅限定在“非法利益”的范畴之内，是否包括“合法利益”。目前通说认为，“为他人谋取利益”，既包括为他人谋取合法的利益，也包括为他人谋取不正当的利益。”[6]“这里的利益……既包括合法的、正当的，也包括不法的。”[7]“谋取的利益是正当的还是不正当的、是合法的还是非法的，在此不论，”[8]目前我国理论界，对于这一点争议不大，由此，村干部在履行职务过程中，即使为村民谋取的是合法利益，只要有收受贿赂的行为，也构成此罪。
3.村干部成立本罪是否要求其实际上已经为他人谋取利益
关于这一问题，理论界也有不要说和需要说两种看法。目前通说是不要说，需要说已经几乎没有学者赞同了。有的观点认为：“为他人谋取利益可以细分出许多复杂的情况，典型的有：行为人为他人谋取利益，全部满足了他人要求；行为人承诺为他人谋取利益而实际尚未进行；行为人正在为他人谋取利益，但还没有实施完毕；行为人已为他人谋取了部分利益，但所承诺的利益尚未完全实现等。这些均已满足了此罪‘为他人谋取利益这一要件’。”[9]“不论行为人是意图谋取还是行为上去谋取、是正在谋取还是准备谋取、是已经谋取还是尚未谋取，都在此不论；只要行为人有为他人谋利之言诺、行动、动作表示甚至默示即可构成犯罪。”[10]“所谓的“利益”，可以是行为人已经谋取的利益也可以是行为人承诺谋取的利益或行为人已经实施但尚未谋取到的利益。”[11]“从客观上来讲，这种利益既包括实现了的利益，也包括未实现的和即将实现的利益。”[12]
笔者赞同不要说。但刑法第163条明文规定“索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大”，这里就存在一个如何解释“为他人谋取利益”的问题，不要说与这里的“谋取”存在矛盾，笔者认为，对“为他人谋取利益” 应当作缩限解释，可以将其解释为“许诺为他人谋取利益”。本罪中，行为人只要许诺为他人谋取利益，即使实际上没有为他人谋取到利益，也应以非国家工作人员受贿罪论处，本罪并不要求为他人谋取利益的行为和结果，只要行为人收受了他人财物就构成既遂，而不是实现为他人谋取的利益之后才是犯罪既遂。为他人谋取利益可以是明示的，也可以是暗示的。行为人可以直接对行贿人作出许诺，也可以通过第三者转达给行贿人，只要行为人利用了自己的职务便利，不管是直接许诺，还是间接许诺，都符合本罪的构成要件。进一步来讲，行为人的承诺可以是真实的，也可以是虚假的。虚假的承诺构成本罪须符合以下两个条件：其一，行为人收受行贿人财物后虚假承诺的，成立非国家工作人员受贿罪；其二，行为人承诺的内容与本人的职务行为有关。如果行为人事先作虚假承诺并要求行为人交付财物的，则有可能构成诈骗罪而不成立本罪。
第二部分 目前村干部职务犯罪现状
（一）目前村干部职务犯罪的特点
农村经济发展,关系新农村建设，关系全面实现小康社会的进程，随着社会主义新农村建设不断深入，国家将大量的资金、物资投放到农村。随着农村经济的发展，村官手中掌握的权力和资金也越来越多，农村基层干部在财物管理上将拥有更广泛的权力，但同时也成为诱发职务犯罪的一个因素。行政村是我国行政管理中的最低层级，也是实行民主、自治管理的特殊层级。随着行政村规模的扩大，国家对新农村建设扶持力度的不断加大，以财务为核心的村级干部职务犯罪出现新的特点。“村官”是生活在农村最基层的一个“官员”群体，村官甚至不是真正意义上的“官”，但却是广大农村最基层的管理者，村民的大事小情要靠“村官”去解决，被称为“村官”的村干部在农村拥有广泛的权力，管理村级公共事务，并在一定范围内代替乡镇政府行使国家的基层管理权。
1、从犯罪主体看，呈现“两多一低”
“两多”是指在职务犯罪中村支书、村主任多，农村基层组织权力主要集中在村主任或村支书手里，村支部书记、村主任是村基层组织中的核心人物，掌握着村里的财政权，同时这两个群体也成为犯罪高发群体，开封某区立案查处的村干部涉嫌职务犯罪案件中，担任村支书或主任占半数以上，某郊县五年来查办的“村官”中，村党支部书记就有32人，村民委员会主任22人，两者合计占立案数的75.7%。“一低”是指在职务犯罪中村干部群体文化程度低，初中、小学文化占大多数。由此导致村干部法律意识不强，主要表现在主观上并非恶意但行动上表现为违法违规。在农民建房、使用土地、计划生育等过程中，大多出于同情、理解、帮忙等心态，默许、容认农户或者本人自觉不自觉地出现违反《土地法》、《计划生育条例》等行为。在林业管理过程中，在审批、砍伐、出售等过程中，由于对相关手续不知道、法律条文不清楚，出现过失性或者非故意性违法行为。
2、从犯罪性质看，贪污贿赂案件比例高，且数额越来越大
村干部职务犯罪中，案件类型较为集中，挪用公款、贪污、受贿犯罪比例较高，涉案数额越来越大，呈上升趋势。开封某郊县立案侦查的25名“村官”中，涉嫌犯罪类型主要集中在贪污、受贿、挪用公款三项罪名，其中涉嫌挪用公款犯罪11人，占44%；涉嫌贪污犯罪8人，占32%；涉嫌受贿犯罪6人，占24%，；贪污挪用公款来源主要是土地承包费，隐瞒人口差额款，占地赔偿款，宅基地押金，低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、荒地款等等，几乎遍布村“两委”职权所涉及的各个方面。此外，部分同时涉嫌贪污、挪用两个罪名，贪污、挪用公款数额较大，从某县08-10年调查的9起“村官”职务犯罪案件当中看，涉案金额一般在2万元左右，其中1起达到337141元，涉案数额呈逐年上升趋势。如10年查处的某镇村主任辛某，其将上级拨付的修建村村通公路征用村民的征地补偿款共计33万余元全拨到自己的个人存折上，3个月后才将其挪用的公款归还。由于村干部上述职务犯罪高发，社会影响越来越坏，同时为了给自己犯罪提供便利条件，导致部分村干部心理扭曲，过分注重权力的行使，表现为“我是村里的领导，想怎么办就怎么办”，缺乏法律知识和依法办事的意识，将自己凌驾于群众之上，搞“一家之言”。把村里各项收入当作自己的钱柜子，乱收乱支，有利益就想办法钻空子，打擦边球。
3、从作案形式看，由单一型向合伙型发展。
目前村干部职务犯罪共同犯罪现象突出，呈现由个体型犯罪向合伙型发展，村干部合伙作案，利益共享，由于很多犯罪土地补偿领域，涉及土地丈量、记录、审核、报领等多个环节，一个人很难单独完成犯罪，村干部往往相互勾结、集体作案。某县09-10年村干部职务犯罪案件中，几乎全是共同犯罪，少则三人，多则六七人，村支书、村主任、会计、出纳等犯罪嫌疑人共同密谋，相互配合，利用职务便利分工合作，贪污、挪用或者共同犯罪的现象比较普遍，窝案串案比例达60%以上。单独犯罪少，共同犯罪、窝案串案多，是农村土地补偿领域职务犯罪的一个显著特点。如某乡某村村干部贪污窝案，村主任郑某、村支部书记郑某、村民兵营长郑某、村妇女主任郑某、村会计郑某都牵涉进内，五人共同密谋贪污了国家粮食补贴2万余元。常常采用收入不入账或少入账，巧立名目、扩大支出、开假票据、重复报销等手段，要么侵吞集体资财。
4、 从犯罪手段分析，作案手法直接简单。
因为部分“村干部” 文化程度低，个人素质不高，法律意识淡薄，特别是窝案，由于是共同犯罪，所以往往有恃无恐，作案手法简单，大多采取收入不入账、虚报冒领、打白条等手段进行犯罪，
从作案方式看，多采取收入不上帐、重复支出、打白条支出、伪造单据、虚报冒领、直接侵吞公款公物等。作案手段多样，虚列支出、虚构土地附属物、伪造手续、擅自挪用等相对较多。据统计，农村土地补偿领域犯罪作案手段主要有以下几种：
从犯罪手段上看，主要表现为采取收入不入账、集体私分、虚报冒领等手段直接占有侵吞公共财物；将专款挪作他用或者借给他人获得高息，或干脆挪归本人及亲友使用；利用职务之便，在计划生育，村民建房、征兵等工作中违规索取中介活动经费、好处费；变卖集体财产或承包集体财产肥已；将村集体预留地，私自承包他人得利等。具体表现为以下几种：
一是采取重复报销、虚列支出、伪造手续、开假发票、打白条、涂改数字等手段套取征地款资金。如某村委会主任李某贪污案，李某利用协助乡政府管理土地补偿款的职务便利，采用虚假支出凭证套取107辅道土地补偿款40万元，后又采取伪造会计资料的方式将账目走平，将40万元占为己有。某村党支部书记陈某、副书记陈某及村委会委员赵某三人共同贪污案，三人预谋后，通过伪造五张虚假的“河南省财政厅罚没票据”、伪造违法用地罚款手续进行附属物拆迁补偿结算的方式，骗取国家补偿款73.6364万元。
二是虚报冒领，即通过虚报假名或冒名领取补偿款及下拨费用或虚报土地面积、虚报土地补偿等级、虚列征地农户、虚构土地附属物等手段向政府多报征地补偿款，然后冒名或编造假名领取补偿款据为己有。如某村党支部书记周某受贿案，周某在协助政府从事土地征用补偿费用的发放过程中，非法收受本村村民现金5万元，致使该村民在土地附属物清点时虚报附属物数量，顺利套取国家100万元土地附属物补偿款。某村村民组长王某、陈某、刘某共同贪污案，三名村民组长利用协助政府土地部门清点附属物及管理附属物补偿款的职务便利，伙同该村村民，虚构伪造土地附属物，骗取国家土地附属物补偿款2万余元。
三是利用手中掌握分发救灾、优抚、土地征用补偿等款物的权力，将上级下拨的款物私自截留，用于发放村干部工资、村务工资或挪作他用。办理的某村“两委”成员兼村会计武某挪用公款案，武某利用其协助政府从事土地征用补偿费用管理、发放的职务便利，将该村土地补偿款395360.5元借给同村村民用于筹建公司注册验资使用。
四是利用征地、审批村民建房土地、农村基础设施建设、村土地、山林、水库租赁进行权力寻租，索要、收受贿赂。如某村村长、支部书记、会计、出纳受贿案，该村村民为牟取不当利益，在该村土地已被开发区征收的情况下，仍与村民组签订租用土地协议，并在其上虚造附属物，为使自己虚造附属物顺利得到赔偿，分别给该村村长、支部书记、会计、出纳四人行贿1万至3万元不等的钱款。如办理的某村民组长王某和出纳王某两人，在该村150亩土地被征用建市场与时征地方谈判期间，索要好处费10万元，后两人将赃款平分。
5、从犯罪侵害的对象看，涉及的范围十分广泛。
村干部职务犯罪侵害主要表现在工程建设、土地管理、财务管理等方面。有乱收费再贪污的，有贪污土地承包金的，有贪污占地赔偿款的，也有私自买卖宅基地的等等，几乎遍布村民委员会职权所涉及的各个方面。从犯罪侵害的客体看，贪污、挪用犯罪行为侵害的客体多为政府下拔的救济款、村集体征地补偿及代收的计划生育罚没款等。其中集体资金管理使用环节发案最多，随着城市化进程推进，大量农村集体土地被征用，涉及农民切身利益的土地征用补偿款增多，一些“村官”在协助政府从事某些行政管理职权时，特别是在农村土地征用款和补偿款管理和使用过程中，手中掌控成百上千万元土地补偿资金，作案机会较多。在有的区县，发生在集体资金管理使用环节的案件，占到查办案件总数的90.4%，具体体现在以下几个方面：
在项目资金管理方面，主要表现为擅自发包、随意追加工程款、随意支付工程款等等。近年来，各级政府拨款支持新农村建设大都是以项目的形式进行申报和实施、以奖代补拨款到村，这种政府性项目资金已占到村集体可用财力的80%以上，这些项目按规定都必须通过公开招投标的方式、公开确定施工单位、接受村民们的监督，完工后进行验收和审计。但少数村仍然是村主要干部说了算，甚至连承包合同也没有，个别从程序上看是通过了招投标的程序，但或多或少与村干部相关联，或者采用的是邀请招投标，还是由村主要干部个人说了算；在工程款结算中没有足够的依据就随意签字同意追加工程款，工程不验收，没有验收单或者结算清单，单凭施工方的一张清单就随时随意支付工程款，如某村一个工程核算造价62万元，施工还未结束却已支付95%以上的工程款。
在上级拨款方面，主要表现为不按用途、随意开支，实际按要求专款专用的比例太小。比如生产发展资金、新农村建设结对帮扶资金、应急救灾补助资金等等，由于这些资金各级政府安排的计划性相对较弱，村干部争取的积极性、能动性的差异也较大，争取的途径也较多，因此，这些资金在村集体安排使用时的随意性也较大，甚至个别项目资金的灰色开支要占到20%以上。
在财务收支方面，主要表现为非生产性开支较大，并呈逐年增加的趋势，主要包括车辆、用餐、礼品、土特产、香烟、休闲、娱乐等方面的开支。某村村集体自有的固定年收入不到5万多元，全年在用车、用餐、礼品、请客等方面的开支就有20多万元，说是靠这些开支争取到了上级资金近百万元。有的发票上公开签着“招待某某”等。
在票据管理方面，主要表现为不及时签字报帐、签字不规范，随意签字报支等等。由于上班不及时、不规范，村主要领导之间碰面的时间少，个别村主要干部之间关系不够和谐、互不认帐，造成一些发票不能及时签字、不能及时入帐；实行了财务支出联审联签制度后，大部分村都由村党组织书记和村委会主任一起审批，但个别村主要干部在签发票时，在白条签字、签什么字、签字的程序（经办人或者证明人要先签）等方面太随意，甚至出现了两个人都签“同意报销”但没有经办人签字的发票；在村级组织换届前后，个别村主要干部做“老好人”，签“人情发票”、不负责任的发票，发票拿来就签，有的以签字证明的方式把几年前的所谓开支开白条来报支，造成集体资金白白损失。
在现金管理方面，主要表现为村主要干部直接经手现金，不及时入帐等等。个别村主要干部权责不分，既管现金、也管村集体的收据，直接进行款项的来往，担当起了村会计或者报帐员的角色；个别村的村书记、村委会主任和下属的报帐员、文书等工作人员职责不分、沾亲带故，造成了村民对村干部在现金、财务管理上的不信任；个别村半年甚至更长时间发票不及时报支，发票出现丢失、补办等情况，影响了票据的真实性，影响了全乡（镇）的村务公开进度，引起了所在村民的不满和怀疑。
6、村干部职务犯罪社会影响恶劣，危害极大，易引发群体性事件，危及农村社会和谐稳定 。
村干部虽然不属于国家正式工作人员，但目前情况却代表着党和政府，行使很多与广大群众切身利益密切相关的职责，村干部的职务犯罪，直接导致村民的利益受到损害，从而引发大量的上访及群体性事件。
（二）村干部职务犯罪的原因
基层村组织干部职务犯罪的危害性不言而喻，有必要对其原因进行深入探讨、分析，笔者经过调研结合其它地区的案件，认为主要存在以下原因。
1、 目前部分村干部综合素质低，主要表现为文化程度不高，政治素质低下，法律意识淡薄。
部分村干部政治素质不高。作为我国基层民主的村民自治在农村开展多年，但在具体实行中还存在诸多因素的干扰，如农村宗族势力及黑恶势力对村组基层组织的渗透等，选出的村官并不完全代表广大村民的意愿，而是代表宗族“大姓”的意愿或者代表少数群体的意愿，因此一些宗族势力的代表或者具有黑恶势力背景的“狠人”成为了“村官”，他们的政治素质当然不高，不可能真正为村民谋利益。目前我国农村村干部主要来自两类人，一类是经济实力相对较强、主观上谋求政治利益的个私企业主，另一类是经济实力不一定很强但活动能力相对较强的能人。个别村干部以个人的财力为支撑，对村务实行家庭式、家属式、企业式的管理，自以为是地运用个人手中的权力。个别村干部一旦在某些方面不符合他的意愿，就心态失衡、拉帮结派、自已搞自己的一套。也有个别村干部在实施上级和本村项目时千方百计地争取自己的利益，想办法直接或者间接地谋取个人利益。
同时在村干部产生的过程中，受传统宗族观念和家长作风影响，支部书记和村主任一般都是本村大姓人氏担任，有的村“两委”成员都是一个家庭的，大权集中在村党支部书记和村委会主任手里，“村官”大权独揽是导致“村官”犯罪的必然因素。这些“村官”大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐，使他们独断专行，贪婪无忌，有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。
由于我国国情所决定，目前“村干部”普遍文化程度不高，。开封某郊县五年来涉及土地补偿款犯罪的28名“村干部”来看，小学文化程度4人，占总数的14%；初中文化程度14人，占总数的50%；高中文化程度9人，占总数的32%；大专文化程度仅有1人，占总数的4%。初中以下文化程度居多，占到总数的64%，文化水平普遍较低，导致村干部在理解和执行国家的法律、政策上只停留在一知半解的层面上，加之日常又不注意自身的学习和素质的提高，开展工作凭借积累的经验，稍不注意，就出现违法违规的现象。特别在配合上级政府部门在移民新农村建设等重点工程项目建设过程中，一方面做了一些力所能及的正面工作，另一方面心存侥幸，想方设法，弄虚作假，套取国家项目资金，中饱私囊，认为乘机“捞一把”心存侥幸，从而走上犯罪道路。 “村官”平时不加强政治学习，不加强道德修养，在拜金主义、享乐主义等腐朽思想的侵蚀下，耐不住寂寞，心态失衡，感到无私奉献吃亏，为人民服务过时，个人私欲膨胀，“不捞白不捞，捞了也白捞”、“有权不用，过期作废”等思想占据上风，对权钱交易、贪污受贿等腐败现象由不适应到适应、再到热衷追逐，逐步从违纪违法走上犯罪道路。
部分村干部缺乏法律意识。在这些“村官”职务犯罪的案例中，大部分犯罪人缺乏法律知识，没有认真履行《村民委员会组织法》所规定权利义务意识，将自己凌驾于群众之上，他们认为可以把村里收入当作自己的私人财产，任意处置。
2、村级财务管理混乱也是“村干部”职务犯罪的主要原因之一
目前我国村务管理以“自治”为基本原则和要求，上级党委政府对村务管理只能是指导和引领，村干部只要按照合适的程序征得村民代表同意就可以操作甚至凌驾于法律之上。这样就容易使个别村干部产生“只要我把村民小组长、村民代表、党员们摆平都可以了”思想和行为，什么规章、制度、要求都无所谓，只要能够摆平就可以了，财监小组、村务监督委员会等等组织没有发挥出应有的作用。从绝大部分村民来讲，村干部不能惹，很多事情都有求于村干部，即使村干部做得有些过分也对他宽容或者敢怒但不敢言。
随着农村改革的不断深化，耕地、山林等集体资源和资产承包、定权、量化到户，村级集体经济收入难以增长，有不少村的集体收入仍然在5万元以下，村干部的主要职责是争取上级资金，要当好村干部就必须想办法争取到足够的上级资金。近年来国家加大了对农业和农村的投入，如“村村通”、“水改”等新农村建设项目不断实施，资金下拔之后，由于“村账镇管”等财务报账审核制度没有真正落实，村级财务监督形同虚设，涉案“村官”把持大笔资金和工程项目，为“村官”实施贪污、受贿、挪用等犯罪提供了可乘之机。
因其村级特定的环境原因，村干部变动频繁，账目交接不清，谁当干部谁管钱，账目设置不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，“白条”自批自支现象在村级财务管理较为常见。部分村村务公开栏都设有“其他”概括开支，因没有列明支出的用途，给“村官”以权谋私带来可乘之机。
财务管理不规范。按照《村民委员会组织法》的规定，农村财务人员应由村民大会决定聘用，但囿于条件限制，现阶段农村聘用的财务人员多数没有上岗证，理解国家政策不透彻，执行财务制度不严格，不能发挥财务监督作用。有些村为节约开支，没有分设会计和出纳，而是会计出纳一肩挑，容易给财务人员留下监守自盗的机会。如施某贪污案中施某系该村的村主任，施某又兼任出纳、会计，在这种管理体制下是非常容易发生职务犯罪的。 不少农村财务制度很多，但没人监督，财务公开和审批制度流于形式。有的村主任将会计、出纳的岗位都换成自己人，或是互相之间有血亲、姻亲关系；有的村会计更换频繁，以种种理由不移交账目；有的村财务人员缺乏专业知识，收支报账等不规范，账目混乱，造成审计困难，无法有效监督；有些村党支部书记、村委会主任自己兼任出纳，一手收钱，一手花钱，自批自支，花多少钱、什么去向，都是一个人说了算，村民理财小组有职无权，形同摆设；有的村现金管理混乱，现金收入不入账，公款私存现象严重；有些村级财务不是按照规定期限做账，而是一季度做一次账，或是一年做一次账，有的干脆根本就不做账，导致涉嫌犯罪人员用极为简单的手段就可以达到个人获利的目的。
3、村务不够公开是“村官”犯罪的根本原因。村民监督缺位。村民民主选举、决策、管理和监督机制尚不成熟。
按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当将村务公开，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有些村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作，村民监督难以到位，笔者曾就此问题在开封郊县做过调查，从调查情况看，村民代表会议等民主决策主体的运作尚不规范，村民为个人生计没有时间参与民主管理十分普遍，而村级组织在动员村民民主管理上似乎也没有什么热情，村民大会作为农村的最高决策机构往往被村党支部或村委会所取代，给村干部利用职务便利侵吞、窃取、挪用集体财产提供了机会。即使民主管理的形式，各种民主管理主体职责范围不明确，民主管理的制度化、规范化、科学化程度不高，导致管理权力往往被一小部分人所控制。多数地方没有成立村务公开监督小组，是否公开以及公开什么都是村委会领导说了算，同时村民民主监督意识也很薄弱，不能形成有效监督。
4、制度落实不力使“村官”缺少监督制约，监督机制不力，权力过分集中“村官”权力失控。
由于目前我国农村工作的复杂性，迫切需要强有力的上级行政机关的监督指导，乡镇政府负有指导、监督村委会工作的职责，但很多地方政府对农村工作往往有为难情绪，不愿意投入大量的人力、精力去做一些出力不讨好的工作，导致地方政府对村干部的监督缺位，基层政府普遍心态是只要村里选出“能人”、“狠人”做“村官”，能够方便各种政令的执行就万事大吉，对这些人是否具备当“村官”的素质,没有履行监督考察的职责，即使有关部门发现问题，也是千方百计地想办法捂盖子，一味姑息，甚至阻挠查处。造成了“村官”“我就是这村的天，上面不管我，也管不着我”的认识误区。
财务及监督机制的缺位。一是财务管理缺乏透明度，财务公开力度不够。有些村财务收支情况不公开，在思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些村虽然定期将财务收支情况公开，但是公开的内容不具体，比较空洞，群众无法了解资金的用途、去向。二是财务制度不健全，没有建立起并实施整套的财务收支审批和经办制度。三是村干部之间的分工不明确。如有的村财务开支出现支书签批，村主任也签批的情况，造成管理混乱失控。还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，钱帐不分，缺乏相互的制约，使财务管理出现漏洞；四是财务管理不规范，有的会计、出纳不坚持原则，接受白条入帐；五是监督机制落实不到位。村一级虽然实行了“村帐镇管”，但镇政府的监督也常是面上的工作，缺少监督实效。特别是对专项资金的收取、管理，票据的管理缺乏定期或不定期的检查和审计，易出现检查和审计的真空地带。
监督制约机制难以形成。一是财务人员大多不经培训即上岗，对财务政策理解不透彻，对财务制度执行得不严格，村领导对会计制约性很强，有的村干部既管钱又用钱，会计无法行使职权，不能发挥财务监督作用，存在着“不敢监督”、“不愿监督”，有的形成了默契，同流合污。二是财务公开缺乏透明度。农村财务管理制度，村里虽然有财务公开栏，但收入和支出仅限于“公开”部分，实际工作中设立账外账，小金库等暗处操作现象屡见不鲜。三是监督不力，主要是上级主管部门监督不力，民主监督不够。
我国农村审计制度没有真正建立起来，审计是财务管理的重要手段。目前，各级政府正在通过年度财务核算（审计）、换届审计等途径，不断加大对村级财务审计的力度。但是，村级财务审计是什么性质？属于内部审计还是外部审计？法律和政策方面对这个问题都还没有明确。现行的村级财务审计模式主要是由县、乡农村经济经营管理部门（即农经站）承担审计任务。该模式对规范和促进农村集体经济管理起到了积极作用。但是，随着社会的发展，特别是村级集体经济构成的变化、资金额度的增加、财务收支的复杂化，使得这种审计方式面临了一些新的问题：一是根据《浙江省农村集体经营济审计办法》，县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。《浙江省村经济合作社组织条例》第三十八条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门和乡镇人民政府依法对村经济合作社财务进行审计监督。”负责不等于“依法独立检查”，农业行政主管部门不是法定的审计单位，村级审计不是法定的工作制度，更何况乡镇一级的农经管理站的审计的职责、功能、实际效果。二是农村经营管理站（农村审计站）的业务指导和审计监督“两块牌子、一套班子”，在管理体制、法定效力、人员素质等方面都适应不了监督农村财务管理的要求。三是农经站在组织审计过程中审计人员业务素质不高，程序执行不规范，村干部和村民配合的意识差，处罚力度太小且难以执行到位，难以形成审计的法律约束力和威慑力，在财务开支的合法性和自治的合理性方面形成矛盾时往往默认于自治管理。
上级对下拨专项资金的监管乏力。近年来，为进一步促进社会主义新农村建设，国家采取了一系列支农惠农政策，减轻农民负担，改善农村条件和农民生活。在落实这些政策过程中，上级有关职能部门对一些如移民补助款等支农惠农的下拨专项资金的核发、管理与监督存在把关不严，监管不到位的现象，给村官犯罪提供了可乘之机。
专项资金管理混乱。各项专款到了“村官”手中便失控，不管发放的资金是用来干什么的，想用来干啥就干啥，没钱开工资用专款，没钱付饭钱也用专款。我县文宫镇石家村在2002年修村道公路中，将国家投资的扶贫工程款10万元中的2万余元用于村干部发工资、给付生活费、送礼等，造成影响甚坏，群众意见非常大。
土地补偿金发放不透明，缺乏必要的监督。由于现行对土地补偿金的发放标准和程序的法律规定过于原则，缺乏可操作性，导致现实中“暗箱操作”盛行。土地补偿款发放权集中在村干部手中，监督不力，为村干部贪污、挪用补偿款等腐败行为提供“温床”。乡镇政府等上级部门对农村土地补偿金的发放标准、过程等缺乏监督，对发放过程中存在的问题重视不够，没有切实承担起应有的指导和督促职责。土地补偿款下拨到村里之后，缺乏对其是否及时足额发放、是否合理使用等情况的监督。在村一级的监督机构如纪检部门缺乏对村干部监督的勇气和胆识，不敢大胆进行有效的监督。
5、基层村干部待遇偏低，付出和所得不成比例，普遍心理不平衡。
村干部是国家组织权力的延伸，同时也是国家农村政策的具体实施者，对农村绝大多数事物的管理者，绝大多数村干部为工作付出了巨大的努力，承担着很大的经济压力、精神压力，但由于政策所限，绝大多数村干部只能领到很少的津贴，如开封某县，大多数村干部的月工资在400元左右，这与他们艰辛工作所付出的工作量，是严重不相匹配的，而且他们的医疗、养老等后顾之忧也尚未得到解决，极易使他们产生“天天忙着为村里办事，耽误了自己挣钱”的失衡心理。但另一方面，村干部权力过分集中，不少地方村里的大权还集中在村党支部书记和村委会主任等个别人手中，大小事情一人说了算，因此，一方面管理着集体资产，承担着大量的基层事务，另一方面村干部的待遇没有正规的来源渠道，且普遍偏低，没有保障，村社干部为村、乡发展做了大量的事务性工作，而经济收入不如在外打工的，甚至自己还要贴钱贴米地做事情，导致某些村干部心理失衡，从而导致职务犯罪心理的产生。
第三部分 遏制及预防村干部职务犯罪的对策及建议
（一）、建立合法、科学的村干部选拔体制，完善“村干部”的选拔任用制度
农村工作千头万绪，最核心的是建设一个好的基层组织，因此必须切实加强基层组织建设，村干部是村组织的“核心”，责任大，担子重，也是各项工作的实施者，更是党员群众的“主心骨”。各级党委和政府要把建设好农村基层党组织和村民委员会当作农村工作的首要任务，选好干部，用好干部，建立起能上能下、充满活力的用人机制。
第一、把好选举关。在选拔任用农村干部时，必须选拔、配备好农村干部的候选人。要严格按照组织程序，把政治素养强、清正廉洁、公道能干、党和群众真正拥护的选到领导班子中来，真正体现民意。在换届选举中，要加强《选举法》的宣传力度，依法选举，使广大人民群众明白自己的权利，维护好切身利益，选好当家人。村党支部处于核心领导地位，是推进新农村建设的战斗堡垒。村党支部尤其是支部书记人选，一定要严格把关，严格选拔程序，严格执行有关法规、政策以及村级各类组织的规章和相关条例规定，由镇党委决定村干部人选的基本条件、选拔方法，并向群众公开；通过个人报名和党员、群众及组织推荐等形式，确定村干部候选人；按任职条件对候选人进行资格审查和全面考察；按照有关法规、章程规定的方法产生，村党组织书记的任用需事先征询区委组织部意见。在选举过程中切实加强领导，杜绝暗箱操作、贿选、舞弊、人为操纵等情况的发生，以确保选举结果的真实性和合法性。严格按党章规定，充分发扬民主，走群众路线，把政治素质好、有事业心、群众拥护的先进党员选进支部班子。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，被群众视为“第一级政府”。因此选举村民委员会要充分尊重群众意见和民主权利，依法进行，切忌草率从事。社干部是直接管理农民具体事务的“地方官”，应当按照“公开、公正、平等、竞争、择优”的原则，采取公开报名、公开答辩、公开选举、公开宣布等“四公开”办法，让农民选出自己信得过、能放心的当家人。
乡镇政府及有关机关应当适时介入到农村干部选举中去，进行法律监督，打击非法选举，使村干部真正成为人民群众根本利益的代表，更好地为新农村经济发展服务。坚决杜绝贿选、逼选等严重破坏选举的事件，
对有条件的地方，建议实行任职回避制度，并推行村干部任前签约、离任审计等管理制度，增强村干部责任意识。对与村主要负责人有近亲属以及其他不利于工作开展的“关系户”实行任职回避，对那些群众反映强烈，问题突出的村干部，该调整的及时调整，该撤换的坚决撤换，确保村干部队伍的纯洁性。
第二，可以在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提高农村干部的整体素质。
（二）、加强村干部自身素质，开展法制学习，增强法律意识
乡镇党委、政府及有关机关对村干部要开展经常性的教育活动，首先要强化组织学习，加强对农村干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育，加强对村干部的自我约束能力建设。镇党委政府要将村官的学习教育，作为党委的基础工作来抓，并要结合实际形成制度，常抓不懈，使他们能够树立正确的人生观和价值观，自觉抵御各种利益的诱惑，经受住考验，使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔康的领头人。
首先要加强思想政治教育。要真正遏制“村官”职务犯罪，必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因，多渠道、多形式开展素质教育、权力观教育和法治教育，增强村级干部拒腐防变的“免疫力”，保持清醒头脑，保持清廉作风，自觉抵制各种腐败现象的侵蚀。要对村干部进行定期培训，要经常对他们进行党的路线、方针、政策的宣传教育特别是法律知识的普及，教育村干部树立正确的权力观、利益观、群众观，增强他们的民主法治意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。 其次加强对村干部的法治教育，通过集体学习、个别谈话、典型引路等方式，增强村干部自身的法律意识和依法办事意识。要真正遏制“村官”职务犯罪，还必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因。要加强业务知识培训。落实中央《关于加强党员经常性教育的意见》，有计划、有针对性地对“村官”进行科技知识、财务知识、法律知识培训，改变目前“村官”学历相对偏低、财务知识不懂、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状。
第三、建立良好的培训机制，可借助党校教育这块阵地，经常性开展以预防“村官”职务犯罪为主题的法制教育，增强村干部法制观念。再次纪检监察、检察、司法局等职能部门，要建立预防职务犯罪配合、协作机制，组建预防职务犯罪宣讲团，深入镇村开展有针对性的法制宣讲，结合典型案例以案析法，开展法律知识的培训和宣传活动，提高农村干部守法意识，使其自觉远离职务犯罪。
开展警示教育。利用农村党员干部现代远程教育或有线电视播放一些违法违纪“村官”案例，通过“民主议政日”活动，组织村干部进行讨论，使他们从中吸取教训，树立清正廉洁，乐于奉献，自觉抵制腐朽思想和行为，不断提高政治鉴别力和敏感性。培养民主意识，群众观念，知法守法，不越权办事，不中饱私囊。
（三）、建立完善的农村基层村干部监督体系
目前村干部职务犯罪高发的势头，监督体系的缺失是一个重要原因，一方面有必要进一步完善村干部监督体系，另一方面现有的监督制度没有发挥应有的作用。总结各地经验及笔者的调研，应从以下几个方面建立监督体系：
1、建立、强化村务公开制度
基层政府在指导村党支部和村委会工作中，应明确村党支部、村委会、村民大会、村民小组以及村民个人等村务管理主体之间的职责范围，全面落实村务公开及财务公开制度，通过设立公布栏（墙）、召开发布会、公布到户等多种形式，将农村集体财务信息和资产状况等村务内容及时、准确、完整地向群众发布。村务公开应事前、事中、事后全程公开和由张榜上墙的“间接公开”向接受村民质询的面对面“直接公开”。真正发挥村务监督小组的作用。对村级政务、财务中的重大问题进行监督，以保障村民行使法律赋予的知情权、决策权、参与权和监督权充分发挥村民的监督作用，增强基层工作的透明度，让群众有知情权和发言权，特别是在土地的转让、出租、承包等问题上，在作出重大决定前都要广泛征求村民意见，接受村民监督。定期对土地补偿金进行稽查，核实资金的发放和使用情况，
2、积极推行民主评议村干部制度
每年一至二次由广大村民定期对村主要干部进行评议，并将结果公开，对存在的问题及时向村干部指出，并把评议结果与村干部的年终考核挂钩，对问题比较大的村干部进行调整和组织处理。
3、建立健全存干部任期、离任审计制度及过失责任追究制度
加强审计监督。把村级财务列入审计监督范围，坚持定期或不定期对村级财务进行监督检查。
4、充分发挥相关部门的监督管理作用
通过试行“村账乡管”等办法加强对基层群众自治组织财务的监督。即乡镇街道成立或指定专门的负责机构，配备专门的会计负责村委会、居委会的会计核算和财务收支监管，各类收入和开支分别建立两委会专门账户，重大开支由乡镇街道纪检监察介入监督。有关职能部门加强对基层群众自治组织财务的审查和审计监督、对政务公开和基层群众自治组织的领导、指导和检查，并对其执行各项规章制度的情况作出客观公正的审核评估，作为奖惩的主要依据。
5、抓好有关领导干部廉洁自律各项规定和制度的落实，及时收集村干部的信息
落实党风廉政建设在农村的责任制，明确村党支部书记为第一责任人，乡镇党委书记则是乡镇范围内廉政建设的第一责任人。一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
6、加强对上级拨款的监管力度
加强对政府拨付专款的监督力度。事前应将拨付专款的情况、专款的用途等向群众公告；事中要深入农村征求群众意见或设置举报箱，接受群众监督；事后要组织回访和进行专门审计，确保专款专用。同时上级机关要定期不定期地组织纪检监察、检察、农业、林业、国土、水利等部门人员组成联合工作组，深入农村听取群众意见。审计、财政部门也要强化对政府扶贫资金、项目的监管，并把审查把关环节前移，做到无问题早做防范，有问题早做处理。
7、加强上级党政机关对村委会工作的指导监督
乡镇党政机关应加强指导和监督，积极引导村委会依法开展自治活动，乡镇政府要帮助各村成立村务公开监督小组和民主理财小组；村务公开监督小组要依法履行职责，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议要依法罢免其资格。通过对村干部实行任期目标责任制、评议考核制、离任审计制，使他们能认真听取群众意见，自觉接受群众监督。同时注意通过村务公开、检查、审计等形式，加强对村干部的管理和监督。 对村党支部及村委会成员拒不公开村务的，上级纪检监察部门应加强监督，对基层组织成员涉嫌违法违纪的，纪检监察部门要坚决予以查处。县、乡两级农村农经部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计，在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；涉及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法刑事责任。
8、要加大对“村官”职务犯罪的查处力度和预防力度
通过查处典型案件，达到警示教育作用，减少“村官”职务犯罪。坚持惩防一体、打防结合的预防理念，做到发现一起，打击一起，起到以点带面、教育一片的效果。
一是对涉农重点工程、重点项目实行重点盯防，对相关土地征用补偿款建立健全有针对性、预见性的职务犯罪防范措施，防止出现重大违法犯罪。土地征用补偿款是国家征用农民土地后对失地农民的补偿，涉及农民的生活保障、农村的持续发展。因此政府的相关部门特别是基层人民政府以及司法部门应重视土地征用补偿费用的监督使用。二是加大立案查处力度。对管辖权归属有争议情况下，要加强公安机关与检察机关的协调配合。要立足于提高诉讼效率和有利于打击犯罪的目的，确立次罪随主罪管辖原则及谁先受理谁先管辖的优先管辖原则，找准检察机关、公安机关职权的契合点，两机关分别主次派出警力相互配合，解决当前在查处农村基层干部职务犯罪管辖权的冲突和查处缺位问题，有效形成查处村官职务犯罪的合力。三是检察机关对农村职务犯罪要坚持打防结合、双管齐下、标本冶兼治的原则，建立健全农村职务犯罪预防网络，有针对性地开展预防工作，结合办案提出检察建议，帮助有关单位完善管理制度，健全防范机制，堵塞漏洞，及时运用典型案例，广泛进行法制宣传，有效震慑犯罪。四是要坚持宽严相济、惩办与宽大相结合的刑事政策，始终把维护农村稳定，化解村民矛盾作为查办案件的出发点。在办案中，最大限度避免举报方与被举报方的矛盾激化，取得群众的理解、支持与配合。
9、充分发挥检察机关在预防和惩治“村官”职务犯罪中的重要作用
检察机关要切实发挥职能作用，积极受理和认真查办“村官”在协助人民政府从事社会事务管理工作中发生的贪污、受贿、挪用公款犯罪案件，尤其是重大案件；要对“村官”进行法制宣传和法制教育，根据“村官”特点选择适当内容和方法，包括进行集中培训和利用典型案例进行警示教育；还要结合办案，帮助建立“村务公开”、“财务公开”等规章制度，消除管理上的漏洞，预防和减少犯罪；要把法律监督的“关口前移”，对该公开而不愿公开，又不愿接受审计监督，可能蕴藏有经济犯罪问题的基层组织，检察机关应当适时介入，依法处理，用实际行动服务新农村建设。
在打击的同时，要不断研究新农村建设中职务犯罪的新动向、新特点，积极探索预防村干部职务犯罪的有效途径。同时要延伸检察职能，在镇按片区设立检察工作联系点，承担线索受理、职务犯罪预防、涉检访处理、青少年维权等工作职责，河南已有部分区县设立驻乡镇检察室，深入一线对村干部职务犯罪查处，为村民提供法律咨询服务，受到了当地党委和群众的欢迎。
(四)、加强村级财务制度建设制度建设
村干部职务犯罪往往与财务管理的漏洞有关系，只有建立一套严谨、规范、完善的财务管理制度，才能从根本上遏制违法违纪现象。随着城市化进程的不断加快，农村经济活动越来越活跃，财务管理涉及的业务范围越来越广，一些新问题逐渐暴露出来，比如有个别村干部私购收款收据、坐收坐支谋取私利，特别是合同经济、财物分配等农村经济活动频繁，在缺少管理经验、缺乏理财知识、缺乏规范的操作制度的情况下，更凸显出农村财务管理的短板问题，这已经成为农村干部职务犯罪的易发多发点，应从以下几点健全村级财务制度：
1、 建立健全规范的财务管理制度
首先加强对村级财务人员管理，要由村民大会决定聘用有相关资格的财务人员，对没有资格的财务人员，应由财政部门组织进行培训，实现财务人员的专业化和专职化；对农村财务管理实行分散化管理，村民委员会和村集体经济组织的财会人员要分别配备，不允许一人兼任， 明确责任和权利 ；党支部、村委会成员和集体经济组织负责人本人及其直系亲属不得担任财务人员；有条件的乡镇，可实行“村财镇（乡）监”模式，各村的财务人员由乡镇政府统一聘任，工资由乡镇政府发放，避免村财务人员唯村委会是从、弄虚作假现象的发生；
其次要实行账、钱、物分开管理，资金收支必须有原始合法凭证，手续要齐备；党支部书记、村委会主任、村民理财小组、村务公开监督小组共同对村开支项目进行审核和签署，防止“一支笔”随意审批收支和报账。
第三、规范财务管理，村级财务收支必须坚持“六有”原则，即：有正规发票，有经办人签字，有用途说明，有财务人员审查，有主管领导审批，大额支出应有村民理财小组的审核意见，杜绝违规操作，实现农村财务管理的规范化，统一账册、统一科目、统一账簿、单据、记账凭证和报表，设立现金日记账、总分类账和明细账。 严格财务管理，实行一支笔审批制度，确定审批额度，数额较大的由集体讨论决定，严把费用审批报销关，杜绝白条报账、少支多报等不正常现象发生 。四是要加强现金管理和固定资产管理，严禁设立小金库，每年对固定资产进行盘点、清查，防止资产流失。
第四、成立村社民主理财小组，参与财务管理，定期审核，民主理财小组，要有群众代表参加，一般党员代表参加 (这是过去行之有效的管理机制 )。
第五、是建立财务公开栏，定期公布村财务状况及收支情况，增强财务透明度。
（五）、适当提高村级主要干部的待遇
村干部待遇要合理，目前问题是普遍偏低，可以根据各村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。
建议将村级干部的工资纳入年度财政预算，建立统一的职务津贴机制，适当提高提高村级干部的工资水平。要结合中央的惠农政策，逐步解决他们的医疗养老后顾之忧，减少部分村干部因生活困难造成心理失衡而犯罪，使他们不必通过违法犯罪来谋求“灰色收入”，充分调动他们的工作积极性和创造性，激励他们带头艰苦创业，通过创业来获得更高的正当收入，从而起到预防职务犯罪的作用。要，村官作为最基层的人员其工作是非常辛苦的，而且村官也要养家糊口，解决好“村官”的待遇，有利于提高村官的工作积极性，推动农村发展，也有利于预防村官的职务犯罪发生，要把村官责、权、利和“三农”事业的科学发展加以统筹协调，建立起既让广大村民满意又能切实调动村官工作积极性，既能推动村官廉洁勤政又稳步促进事业发展的村官福利待遇管理体制。
[1] 参见赵秉志、于志刚、孙勤合著：《论国家工作人员范围的界定》，载《法律科学》，1999年5月第5期。
[2] 参见赵秉志主编：《新刑法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第780页。
[3] 参见张穹主编：《修订刑法条文实用解说》，中国检察出版社1997年版，第112页。
[4] 参见侯国云、白岫云著：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年版，第190—200页。
[5] 参见赵秉志、于志刚、孙勤合著：《论国家工作人员范围的界定》，载《法律科学》，1999年5月第5期。
[6] 孙国祥、魏昌东著：《经济刑法研究》，法律出版社2005年版，第272页。
[7] 张国轩著：《商业犯罪的定罪与量刑》，人民法院出版社1999年版，第171页。
[8] 但伟著：《妨害对公司、企业的管理秩序罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2001年版，第285页。
[9] 马克昌主编：《经济犯罪新论》，武汉大学出版社1998年版，第193页。
[10] 但伟著：《妨害对公司、企业的管理秩序罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2001年版，第285页。
[11] 刘远主编：《刑事案例诉辩审评——妨害对公司、企业管理秩序罪》，中国检察出版社2005年版，第147页。
[12] 张国轩著：《商业犯罪的定罪与量刑》，人民法院出版社1999年版，第171－172页。
前言：我国农村基层干部不但是农村公共事务的管理者，而且在一定范围代替政府行使国家机关的管理职能，但目前村干部的职务犯罪情况日趋突出,严重破坏了党群关系,助长了腐败风气,导致上访、群体性事件不断发生，影响了农村社会稳定。本文首先就农村干部职务犯罪法律适用的理论问题进行了归纳、总结；其次结合笔者工作实践，分析了当前村干部职务犯罪的特点、成因；在理论和调研的基础上就遏制、预防村干部职务犯罪提出了建议和对策。
目 录
第一部分：基础理论研究
（一）贪污罪、受贿罪、挪用公款罪
（二）职务侵占罪
（三）挪用资金犯罪
（四）非国家工作人员受贿罪
第二部分 目前村干部职务犯罪现状
（一） 目前村干部职务犯罪的特点
（二） 村干部职务犯罪的原因
第三部分 遏制、预防村干部职务犯罪的对策及建议
参考文献
第一部分：基础理论研究
目前随着我国政治、经济改革的深入，从立法角度对村干部职务犯罪的罪名适用范围不断扩大，目前常用的罪名有： 贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪。
（一）、贪污罪、受贿罪、挪用公款罪
贪污罪、受贿罪、挪用公款罪的主体是特殊主体，只有具有国家工作人员身份的人才能构成，《刑法》第九十三条对“国家工作人员”范围作了进一步的规定，村干部在一定条件下可成为三罪的主体，根据《刑法》第九十三条的规定，“国家工作人员”可分为以下几类：
1、国家机关工作人员
国家机关，就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队机关。国家权力机关，就是全国与地方各级人民代表大会及其常委务委员会；国家行政机关，就是国务院及其各部委和地方各级人民政府及其所属的各种管理机构；国家审判机关，就是指各级人民法院；国家检察机关，就是指各级人民检察院；军队系统中的机关，就是指对国家武装力量实行管理的各级机构，如国家军事委员会、四总部等。至于在中国共产党组织中以及前述在原先为行政机关而现在为总公司的组织中依法从事公务的人员，显然应属于国家工作人员的范围，但不应属于国家机关工作人员的范围。[1]
刑法典第九十三条中所称的“从事公务”，包括国家机关工作人员从事公务和准国家工作人员从事公务，具体是指代表国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体等履行组织、领导监督、管理等职责，对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等事务。公务的特点是，关系到多数人或不特定人的利益，具有裁判、判断、决定性质，由国家机关或者其他法定的公共机构或者公共团体组织或者安排。这里要把握“从事公务”的两方面特征：一是具有管理性，即对公共事务进行管理。这里的公共事务比较广泛，既可以是国家事务，也可以是社会事务，其范围涉及政治、经济、文化、文体、卫生、科技、军事以及同社会秩序有关的各种事务的管理；随着经济体制改革和政治体制改革的日益深化，人事制度的变革也日趋深化，聘任制度已经广泛推行。但一个人无论具有何种身份，只要他被聘任从事管理工作，他就是在从事公务，就应以国家工作人员论，属于准国家工作人员。二是具有国家代表性，即这种活动是以国家名义而进行的，它是一种国家管理性质的行为，而不是代表某个人、某团体的行为。换句话说，这种活动是国家权力的一种体现或是由国家权力派生出的权力的体现。
2、准国家工作人员
准国家工作人员，是指现行刑法典中规定“以国家工作人员论”的人员。根据刑法第九十三条的规定，准国家工作人员包括三种：第一，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。第二，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；第三，其他依照法律从事公务的人员。
但刑法典第九十三条对于“其他依照法律从事公务的人员”的规定是一种概括性规定，导致理论理解的争议和司法实践中的诸多不同认识。目前存在以下几种较有代表性的观点：第一种观点认为，此类人员是指“依照法律规定选举或者任命产生，从事某项公共事务管理的人员，包括农村村民委员会，城镇居民委员会的组成人员”以及“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员”[2]。第二种观点认为，这类人员指除国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员和国有机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以外的，其他根据法律规定对公共事务承担组织、领导、监督、管理职责的人员，如党务人员、人大代表及其常务委员会委员等[3]。第三种观点认为，从农村村民委员会和城市居民委员会作为基层群众自治性组织的性质及其所从事的事务只是一种集体事务的情况出发，村民委员会和居民委员会的成员无论如何都不能以国家工作人员论。同时还认为，党务人员应当视为国家机关工作人员，而不应视为以国家工作人员论的人员。该观点主张，所谓其他依照法律从事公务的人员，应当是指受委托在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中，依法从事组织、监督、管理工作的人员。该主张强调了四个条件，即必须从事公务、必须在国有单位中从事公务、必须是受委托从事公务、必须是依法从事公务。根据这个定义，这种主张进而具体列举了其他依法从事公务的人员的范围，即各级人民代表大会代表、人民陪审员、受委托在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员[4]。
由于从事公务是国家工作人员的本质特征，而从事公务的内涵在于代表国家行使国家管理职能，从事公务本身并不应受取得从事公务资格的方式的限制，也不应受在何种单位从事公务的限制。所以，只要能认定行为人是在代表国家对公共事务进行管理、领导、监督，只要行为人的这种公务活动具有法律依据，那么无论是被任命从事公务，还是受委派或受委托从事公务，也无论其是否在国有单位从事公务，都应视为国家工作人员。另外，行为人无论具有其他的什么身份，只要其依法从事公务，就应认定为国家工作人员。由此，我们认为，1997年刑法典第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”应当包括依法受委托从事公务的村干部。[5]
2000年4月29日全国人大常委会对《刑法》第93条第2款进行了立法解释，规定：“村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事其他的行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物构成犯罪的，应以贪污罪处罚。”而按照该解释，“对村委会等村基层组织人员，不是协助政府从事公共管理工作，不是依照法律从事公务，不能以国家工作人员论。”
贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。职务侵占罪是指公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为已有，数额较大的行为。贪污罪的犯罪主体专指国家工作人员，即刑法第93条规定的人员：（1）国家机关中从事公务的人员，包括中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员；（2）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。“国有公司”是指公司财产属于国家所有的公司以及国家控股的股份有限公司；“国有企业”是指财产属于国家所有的从事生产、经营活动的企业；“国有事业单位”是指国家投资兴办管理的科研、教育、文件、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；“人民团体”是指各民主党派、各级工会、共青团、妇联等群众性组织；（3）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员。只要他们在其中从事公务，不论被委派前是否具有国家工作人员的身份，都以国家工作人员论。“社会团体”是指各种依法成立的学会、协会、基金会等社会团体；（4）其他依照法律从事公务的人员。所谓“从事公务”，是指在国家机关、公司、企业、事业单位、人民团体、社会团体中履行组织、领导、监督、管理等职责的人员。职务侵占罪的犯罪主体是非国有公司、企业或者其他单位的人员。刑法第382条第2款规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。2000年4月29日全国人大常委会通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以司法解释的形式对国家工作人员的含义进一步明确界定为：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种行为属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动。这些行为包括：(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(2)社会捐助，村自治事物款物的管理；(3)国有土地的经营和管理；(4)土地征用补偿费用的管理；(5)代征、代缴税款；(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。如果村干部实施以上七种行为，利用职务上的便利贪污公共财物，便构成贪污罪。
我国农村基层经济组织都采取的是村民委员会与村党支部委员会共同领导的体制，因此本文中所指的村干部包含了村两委的干部。对于经村民直接选举产生的村委会成员和村民小组长等村干部，最高人民法院1999年6月18日作出的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的问题批复》指出：“对村民小组长利用职务上的便利，将村民小组的集体财产非法占为已有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”结合全国人大的上述立法解释和最高法院的司法解释，“可以对最高法院的《批复》这样理解：‘村民小组长在协助政府从事公务时，利用职务上的便利非法占有公共财物的，应当按照贪污罪处罚，如果没协助政府从事公务而利用职务之便侵占公共财物的，按照职务侵占罪处罚。’”[3]，村干部只有在“担任村干部期间”和“协助政府从事公务”工作中，实施了“公款私分”的行为，上述三个关键词组形成逻辑锁链，其行为才可能触犯了《刑法》第三百八十二条第一款规定，构成贪污罪。
村党支部成员则属基层党务工作者，依据党章（并非法律）由基层党员选举产生，村党支部是党的基层组织，但并非党务机关，基层党支部的组成人员如果本来不是国家工作人员，不拿国家发的工资，也不享受在职与退休的国家工作人员的福利待遇和党务机关工作人员所享有待遇，但在日程工作中，村党支部成员享有与其它村干部相当甚至更大的权力，当然也从事“公务”，如果其利用了职务便利，可以构成贪污罪、受贿罪，司法实践也验证了这一点。
（二）、职务侵占罪
我国现代意义的职务侵占罪的最早渊源是清末清政府颁布的《大清新刑律》，该法第392条规定：
（三）、非国家工作人员受贿罪
1997年我国《刑法》进行了修订，修订后的《刑法》正式设立了公司、企业人员受贿罪，对《中华人民共和国公司法》、《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》等法律法规确立的罪名予以了确认和修正，这样在《刑法》层面上，非国家工作人员受贿行为与国家工作人员受贿行为的定性正式分野开来。
2006年6月十届全国人大常委会第22次会议通过《中华人民共和国刑法修正案(六)》，其中第7条和第8条分别对1997年刑法第163条所规定的公司、企业人员受贿罪的犯罪主体作了扩大的修改和对第164条所规定的对公司、企业人员行贿罪的犯罪对象进行了扩大的修改。
2007年11月，最高人民法院、最高人民检察院联合公布刑法确定罪名补充规定，补充、修改了刑法罪名。明确取消“公司、企业人员受贿罪”的罪名，其罪名调整为“非国家工作人员受贿罪”。调整后的新罪名于2007年11月6日起施行。这样非国家工作人员受贿罪罪名正式确立。
从以上历史沿革可以看出，非国家工作人员受贿罪是一步步从贪污罪、受贿罪中分离出来的，同时也意味着我国农村基层组织中担任一定职务的成员的职务犯罪行为可适用该罪名。
1、村干部构成该罪需要有“为他人谋取利益”的要件
“为他人谋取利益”是本罪客观方面的构成要件之一，但在村干部职务犯罪的司法实践中有以下问题需要讨论：所谓的“利益”是否应当限制为“非法利益”的范围；如果行为人索贿，这种情况下是否还要求为他人谋取利益；是否要求行为人实际上谋取了利益。就这些问题下面将分别论述。
2.“利益”的范围
对于“利益”的范围，理论界有不同说法，主要表现在是否仅仅限定在“非法利益”的范畴之内，是否包括“合法利益”。目前通说认为，“为他人谋取利益”，既包括为他人谋取合法的利益，也包括为他人谋取不正当的利益。”[6]“这里的利益……既包括合法的、正当的，也包括不法的。”[7]“谋取的利益是正当的还是不正当的、是合法的还是非法的，在此不论，”[8]目前我国理论界，对于这一点争议不大，由此，村干部在履行职务过程中，即使为村民谋取的是合法利益，只要有收受贿赂的行为，也构成此罪。
3.村干部成立本罪是否要求其实际上已经为他人谋取利益
关于这一问题，理论界也有不要说和需要说两种看法。目前通说是不要说，需要说已经几乎没有学者赞同了。有的观点认为：“为他人谋取利益可以细分出许多复杂的情况，典型的有：行为人为他人谋取利益，全部满足了他人要求；行为人承诺为他人谋取利益而实际尚未进行；行为人正在为他人谋取利益，但还没有实施完毕；行为人已为他人谋取了部分利益，但所承诺的利益尚未完全实现等。这些均已满足了此罪‘为他人谋取利益这一要件’。”[9]“不论行为人是意图谋取还是行为上去谋取、是正在谋取还是准备谋取、是已经谋取还是尚未谋取，都在此不论；只要行为人有为他人谋利之言诺、行动、动作表示甚至默示即可构成犯罪。”[10]“所谓的“利益”，可以是行为人已经谋取的利益也可以是行为人承诺谋取的利益或行为人已经实施但尚未谋取到的利益。”[11]“从客观上来讲，这种利益既包括实现了的利益，也包括未实现的和即将实现的利益。”[12]
笔者赞同不要说。但刑法第163条明文规定“索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大”，这里就存在一个如何解释“为他人谋取利益”的问题，不要说与这里的“谋取”存在矛盾，笔者认为，对“为他人谋取利益” 应当作缩限解释，可以将其解释为“许诺为他人谋取利益”。本罪中，行为人只要许诺为他人谋取利益，即使实际上没有为他人谋取到利益，也应以非国家工作人员受贿罪论处，本罪并不要求为他人谋取利益的行为和结果，只要行为人收受了他人财物就构成既遂，而不是实现为他人谋取的利益之后才是犯罪既遂。为他人谋取利益可以是明示的，也可以是暗示的。行为人可以直接对行贿人作出许诺，也可以通过第三者转达给行贿人，只要行为人利用了自己的职务便利，不管是直接许诺，还是间接许诺，都符合本罪的构成要件。进一步来讲，行为人的承诺可以是真实的，也可以是虚假的。虚假的承诺构成本罪须符合以下两个条件：其一，行为人收受行贿人财物后虚假承诺的，成立非国家工作人员受贿罪；其二，行为人承诺的内容与本人的职务行为有关。如果行为人事先作虚假承诺并要求行为人交付财物的，则有可能构成诈骗罪而不成立本罪。
第二部分 目前村干部职务犯罪现状
（一）目前村干部职务犯罪的特点
农村经济发展,关系新农村建设，关系全面实现小康社会的进程，随着社会主义新农村建设不断深入，国家将大量的资金、物资投放到农村。随着农村经济的发展，村官手中掌握的权力和资金也越来越多，农村基层干部在财物管理上将拥有更广泛的权力，但同时也成为诱发职务犯罪的一个因素。行政村是我国行政管理中的最低层级，也是实行民主、自治管理的特殊层级。随着行政村规模的扩大，国家对新农村建设扶持力度的不断加大，以财务为核心的村级干部职务犯罪出现新的特点。“村官”是生活在农村最基层的一个“官员”群体，村官甚至不是真正意义上的“官”，但却是广大农村最基层的管理者，村民的大事小情要靠“村官”去解决，被称为“村官”的村干部在农村拥有广泛的权力，管理村级公共事务，并在一定范围内代替乡镇政府行使国家的基层管理权。
1、从犯罪主体看，呈现“两多一低”
“两多”是指在职务犯罪中村支书、村主任多，农村基层组织权力主要集中在村主任或村支书手里，村支部书记、村主任是村基层组织中的核心人物，掌握着村里的财政权，同时这两个群体也成为犯罪高发群体，开封某区立案查处的村干部涉嫌职务犯罪案件中，担任村支书或主任占半数以上，某郊县五年来查办的“村官”中，村党支部书记就有32人，村民委员会主任22人，两者合计占立案数的75.7%。“一低”是指在职务犯罪中村干部群体文化程度低，初中、小学文化占大多数。由此导致村干部法律意识不强，主要表现在主观上并非恶意但行动上表现为违法违规。在农民建房、使用土地、计划生育等过程中，大多出于同情、理解、帮忙等心态，默许、容认农户或者本人自觉不自觉地出现违反《土地法》、《计划生育条例》等行为。在林业管理过程中，在审批、砍伐、出售等过程中，由于对相关手续不知道、法律条文不清楚，出现过失性或者非故意性违法行为。
2、从犯罪性质看，贪污贿赂案件比例高，且数额越来越大
村干部职务犯罪中，案件类型较为集中，挪用公款、贪污、受贿犯罪比例较高，涉案数额越来越大，呈上升趋势。开封某郊县立案侦查的25名“村官”中，涉嫌犯罪类型主要集中在贪污、受贿、挪用公款三项罪名，其中涉嫌挪用公款犯罪11人，占44%；涉嫌贪污犯罪8人，占32%；涉嫌受贿犯罪6人，占24%，；贪污挪用公款来源主要是土地承包费，隐瞒人口差额款，占地赔偿款，宅基地押金，低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、荒地款等等，几乎遍布村“两委”职权所涉及的各个方面。此外，部分同时涉嫌贪污、挪用两个罪名，贪污、挪用公款数额较大，从某县08-10年调查的9起“村官”职务犯罪案件当中看，涉案金额一般在2万元左右，其中1起达到337141元，涉案数额呈逐年上升趋势。如10年查处的某镇村主任辛某，其将上级拨付的修建村村通公路征用村民的征地补偿款共计33万余元全拨到自己的个人存折上，3个月后才将其挪用的公款归还。由于村干部上述职务犯罪高发，社会影响越来越坏，同时为了给自己犯罪提供便利条件，导致部分村干部心理扭曲，过分注重权力的行使，表现为“我是村里的领导，想怎么办就怎么办”，缺乏法律知识和依法办事的意识，将自己凌驾于群众之上，搞“一家之言”。把村里各项收入当作自己的钱柜子，乱收乱支，有利益就想办法钻空子，打擦边球。
3、从作案形式看，由单一型向合伙型发展。
目前村干部职务犯罪共同犯罪现象突出，呈现由个体型犯罪向合伙型发展，村干部合伙作案，利益共享，由于很多犯罪土地补偿领域，涉及土地丈量、记录、审核、报领等多个环节，一个人很难单独完成犯罪，村干部往往相互勾结、集体作案。某县09-10年村干部职务犯罪案件中，几乎全是共同犯罪，少则三人，多则六七人，村支书、村主任、会计、出纳等犯罪嫌疑人共同密谋，相互配合，利用职务便利分工合作，贪污、挪用或者共同犯罪的现象比较普遍，窝案串案比例达60%以上。单独犯罪少，共同犯罪、窝案串案多，是农村土地补偿领域职务犯罪的一个显著特点。如某乡某村村干部贪污窝案，村主任郑某、村支部书记郑某、村民兵营长郑某、村妇女主任郑某、村会计郑某都牵涉进内，五人共同密谋贪污了国家粮食补贴2万余元。常常采用收入不入账或少入账，巧立名目、扩大支出、开假票据、重复报销等手段，要么侵吞集体资财。
4、 从犯罪手段分析，作案手法直接简单。
因为部分“村干部” 文化程度低，个人素质不高，法律意识淡薄，特别是窝案，由于是共同犯罪，所以往往有恃无恐，作案手法简单，大多采取收入不入账、虚报冒领、打白条等手段进行犯罪，
从作案方式看，多采取收入不上帐、重复支出、打白条支出、伪造单据、虚报冒领、直接侵吞公款公物等。作案手段多样，虚列支出、虚构土地附属物、伪造手续、擅自挪用等相对较多。据统计，农村土地补偿领域犯罪作案手段主要有以下几种：
从犯罪手段上看，主要表现为采取收入不入账、集体私分、虚报冒领等手段直接占有侵吞公共财物；将专款挪作他用或者借给他人获得高息，或干脆挪归本人及亲友使用；利用职务之便，在计划生育，村民建房、征兵等工作中违规索取中介活动经费、好处费；变卖集体财产或承包集体财产肥已；将村集体预留地，私自承包他人得利等。具体表现为以下几种：
一是采取重复报销、虚列支出、伪造手续、开假发票、打白条、涂改数字等手段套取征地款资金。如某村委会主任李某贪污案，李某利用协助乡政府管理土地补偿款的职务便利，采用虚假支出凭证套取107辅道土地补偿款40万元，后又采取伪造会计资料的方式将账目走平，将40万元占为己有。某村党支部书记陈某、副书记陈某及村委会委员赵某三人共同贪污案，三人预谋后，通过伪造五张虚假的“河南省财政厅罚没票据”、伪造违法用地罚款手续进行附属物拆迁补偿结算的方式，骗取国家补偿款73.6364万元。
二是虚报冒领，即通过虚报假名或冒名领取补偿款及下拨费用或虚报土地面积、虚报土地补偿等级、虚列征地农户、虚构土地附属物等手段向政府多报征地补偿款，然后冒名或编造假名领取补偿款据为己有。如某村党支部书记周某受贿案，周某在协助政府从事土地征用补偿费用的发放过程中，非法收受本村村民现金5万元，致使该村民在土地附属物清点时虚报附属物数量，顺利套取国家100万元土地附属物补偿款。某村村民组长王某、陈某、刘某共同贪污案，三名村民组长利用协助政府土地部门清点附属物及管理附属物补偿款的职务便利，伙同该村村民，虚构伪造土地附属物，骗取国家土地附属物补偿款2万余元。
三是利用手中掌握分发救灾、优抚、土地征用补偿等款物的权力，将上级下拨的款物私自截留，用于发放村干部工资、村务工资或挪作他用。办理的某村“两委”成员兼村会计武某挪用公款案，武某利用其协助政府从事土地征用补偿费用管理、发放的职务便利，将该村土地补偿款395360.5元借给同村村民用于筹建公司注册验资使用。
四是利用征地、审批村民建房土地、农村基础设施建设、村土地、山林、水库租赁进行权力寻租，索要、收受贿赂。如某村村长、支部书记、会计、出纳受贿案，该村村民为牟取不当利益，在该村土地已被开发区征收的情况下，仍与村民组签订租用土地协议，并在其上虚造附属物，为使自己虚造附属物顺利得到赔偿，分别给该村村长、支部书记、会计、出纳四人行贿1万至3万元不等的钱款。如办理的某村民组长王某和出纳王某两人，在该村150亩土地被征用建市场与时征地方谈判期间，索要好处费10万元，后两人将赃款平分。
5、从犯罪侵害的对象看，涉及的范围十分广泛。
村干部职务犯罪侵害主要表现在工程建设、土地管理、财务管理等方面。有乱收费再贪污的，有贪污土地承包金的，有贪污占地赔偿款的，也有私自买卖宅基地的等等，几乎遍布村民委员会职权所涉及的各个方面。从犯罪侵害的客体看，贪污、挪用犯罪行为侵害的客体多为政府下拔的救济款、村集体征地补偿及代收的计划生育罚没款等。其中集体资金管理使用环节发案最多，随着城市化进程推进，大量农村集体土地被征用，涉及农民切身利益的土地征用补偿款增多，一些“村官”在协助政府从事某些行政管理职权时，特别是在农村土地征用款和补偿款管理和使用过程中，手中掌控成百上千万元土地补偿资金，作案机会较多。在有的区县，发生在集体资金管理使用环节的案件，占到查办案件总数的90.4%，具体体现在以下几个方面：
在项目资金管理方面，主要表现为擅自发包、随意追加工程款、随意支付工程款等等。近年来，各级政府拨款支持新农村建设大都是以项目的形式进行申报和实施、以奖代补拨款到村，这种政府性项目资金已占到村集体可用财力的80%以上，这些项目按规定都必须通过公开招投标的方式、公开确定施工单位、接受村民们的监督，完工后进行验收和审计。但少数村仍然是村主要干部说了算，甚至连承包合同也没有，个别从程序上看是通过了招投标的程序，但或多或少与村干部相关联，或者采用的是邀请招投标，还是由村主要干部个人说了算；在工程款结算中没有足够的依据就随意签字同意追加工程款，工程不验收，没有验收单或者结算清单，单凭施工方的一张清单就随时随意支付工程款，如某村一个工程核算造价62万元，施工还未结束却已支付95%以上的工程款。
在上级拨款方面，主要表现为不按用途、随意开支，实际按要求专款专用的比例太小。比如生产发展资金、新农村建设结对帮扶资金、应急救灾补助资金等等，由于这些资金各级政府安排的计划性相对较弱，村干部争取的积极性、能动性的差异也较大，争取的途径也较多，因此，这些资金在村集体安排使用时的随意性也较大，甚至个别项目资金的灰色开支要占到20%以上。
在财务收支方面，主要表现为非生产性开支较大，并呈逐年增加的趋势，主要包括车辆、用餐、礼品、土特产、香烟、休闲、娱乐等方面的开支。某村村集体自有的固定年收入不到5万多元，全年在用车、用餐、礼品、请客等方面的开支就有20多万元，说是靠这些开支争取到了上级资金近百万元。有的发票上公开签着“招待某某”等。
在票据管理方面，主要表现为不及时签字报帐、签字不规范，随意签字报支等等。由于上班不及时、不规范，村主要领导之间碰面的时间少，个别村主要干部之间关系不够和谐、互不认帐，造成一些发票不能及时签字、不能及时入帐；实行了财务支出联审联签制度后，大部分村都由村党组织书记和村委会主任一起审批，但个别村主要干部在签发票时，在白条签字、签什么字、签字的程序（经办人或者证明人要先签）等方面太随意，甚至出现了两个人都签“同意报销”但没有经办人签字的发票；在村级组织换届前后，个别村主要干部做“老好人”，签“人情发票”、不负责任的发票，发票拿来就签，有的以签字证明的方式把几年前的所谓开支开白条来报支，造成集体资金白白损失。
在现金管理方面，主要表现为村主要干部直接经手现金，不及时入帐等等。个别村主要干部权责不分，既管现金、也管村集体的收据，直接进行款项的来往，担当起了村会计或者报帐员的角色；个别村的村书记、村委会主任和下属的报帐员、文书等工作人员职责不分、沾亲带故，造成了村民对村干部在现金、财务管理上的不信任；个别村半年甚至更长时间发票不及时报支，发票出现丢失、补办等情况，影响了票据的真实性，影响了全乡（镇）的村务公开进度，引起了所在村民的不满和怀疑。
6、村干部职务犯罪社会影响恶劣，危害极大，易引发群体性事件，危及农村社会和谐稳定 。
村干部虽然不属于国家正式工作人员，但目前情况却代表着党和政府，行使很多与广大群众切身利益密切相关的职责，村干部的职务犯罪，直接导致村民的利益受到损害，从而引发大量的上访及群体性事件。
（二）村干部职务犯罪的原因
基层村组织干部职务犯罪的危害性不言而喻，有必要对其原因进行深入探讨、分析，笔者经过调研结合其它地区的案件，认为主要存在以下原因。
1、 目前部分村干部综合素质低，主要表现为文化程度不高，政治素质低下，法律意识淡薄。
部分村干部政治素质不高。作为我国基层民主的村民自治在农村开展多年，但在具体实行中还存在诸多因素的干扰，如农村宗族势力及黑恶势力对村组基层组织的渗透等，选出的村官并不完全代表广大村民的意愿，而是代表宗族“大姓”的意愿或者代表少数群体的意愿，因此一些宗族势力的代表或者具有黑恶势力背景的“狠人”成为了“村官”，他们的政治素质当然不高，不可能真正为村民谋利益。目前我国农村村干部主要来自两类人，一类是经济实力相对较强、主观上谋求政治利益的个私企业主，另一类是经济实力不一定很强但活动能力相对较强的能人。个别村干部以个人的财力为支撑，对村务实行家庭式、家属式、企业式的管理，自以为是地运用个人手中的权力。个别村干部一旦在某些方面不符合他的意愿，就心态失衡、拉帮结派、自已搞自己的一套。也有个别村干部在实施上级和本村项目时千方百计地争取自己的利益，想办法直接或者间接地谋取个人利益。
同时在村干部产生的过程中，受传统宗族观念和家长作风影响，支部书记和村主任一般都是本村大姓人氏担任，有的村“两委”成员都是一个家庭的，大权集中在村党支部书记和村委会主任手里，“村官”大权独揽是导致“村官”犯罪的必然因素。这些“村官”大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐，使他们独断专行，贪婪无忌，有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。
由于我国国情所决定，目前“村干部”普遍文化程度不高，。开封某郊县五年来涉及土地补偿款犯罪的28名“村干部”来看，小学文化程度4人，占总数的14%；初中文化程度14人，占总数的50%；高中文化程度9人，占总数的32%；大专文化程度仅有1人，占总数的4%。初中以下文化程度居多，占到总数的64%，文化水平普遍较低，导致村干部在理解和执行国家的法律、政策上只停留在一知半解的层面上，加之日常又不注意自身的学习和素质的提高，开展工作凭借积累的经验，稍不注意，就出现违法违规的现象。特别在配合上级政府部门在移民新农村建设等重点工程项目建设过程中，一方面做了一些力所能及的正面工作，另一方面心存侥幸，想方设法，弄虚作假，套取国家项目资金，中饱私囊，认为乘机“捞一把”心存侥幸，从而走上犯罪道路。 “村官”平时不加强政治学习，不加强道德修养，在拜金主义、享乐主义等腐朽思想的侵蚀下，耐不住寂寞，心态失衡，感到无私奉献吃亏，为人民服务过时，个人私欲膨胀，“不捞白不捞，捞了也白捞”、“有权不用，过期作废”等思想占据上风，对权钱交易、贪污受贿等腐败现象由不适应到适应、再到热衷追逐，逐步从违纪违法走上犯罪道路。
部分村干部缺乏法律意识。在这些“村官”职务犯罪的案例中，大部分犯罪人缺乏法律知识，没有认真履行《村民委员会组织法》所规定权利义务意识，将自己凌驾于群众之上，他们认为可以把村里收入当作自己的私人财产，任意处置。
2、村级财务管理混乱也是“村干部”职务犯罪的主要原因之一
目前我国村务管理以“自治”为基本原则和要求，上级党委政府对村务管理只能是指导和引领，村干部只要按照合适的程序征得村民代表同意就可以操作甚至凌驾于法律之上。这样就容易使个别村干部产生“只要我把村民小组长、村民代表、党员们摆平都可以了”思想和行为，什么规章、制度、要求都无所谓，只要能够摆平就可以了，财监小组、村务监督委员会等等组织没有发挥出应有的作用。从绝大部分村民来讲，村干部不能惹，很多事情都有求于村干部，即使村干部做得有些过分也对他宽容或者敢怒但不敢言。
随着农村改革的不断深化，耕地、山林等集体资源和资产承包、定权、量化到户，村级集体经济收入难以增长，有不少村的集体收入仍然在5万元以下，村干部的主要职责是争取上级资金，要当好村干部就必须想办法争取到足够的上级资金。近年来国家加大了对农业和农村的投入，如“村村通”、“水改”等新农村建设项目不断实施，资金下拔之后，由于“村账镇管”等财务报账审核制度没有真正落实，村级财务监督形同虚设，涉案“村官”把持大笔资金和工程项目，为“村官”实施贪污、受贿、挪用等犯罪提供了可乘之机。
因其村级特定的环境原因，村干部变动频繁，账目交接不清，谁当干部谁管钱，账目设置不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，“白条”自批自支现象在村级财务管理较为常见。部分村村务公开栏都设有“其他”概括开支，因没有列明支出的用途，给“村官”以权谋私带来可乘之机。
财务管理不规范。按照《村民委员会组织法》的规定，农村财务人员应由村民大会决定聘用，但囿于条件限制，现阶段农村聘用的财务人员多数没有上岗证，理解国家政策不透彻，执行财务制度不严格，不能发挥财务监督作用。有些村为节约开支，没有分设会计和出纳，而是会计出纳一肩挑，容易给财务人员留下监守自盗的机会。如施某贪污案中施某系该村的村主任，施某又兼任出纳、会计，在这种管理体制下是非常容易发生职务犯罪的。 不少农村财务制度很多，但没人监督，财务公开和审批制度流于形式。有的村主任将会计、出纳的岗位都换成自己人，或是互相之间有血亲、姻亲关系；有的村会计更换频繁，以种种理由不移交账目；有的村财务人员缺乏专业知识，收支报账等不规范，账目混乱，造成审计困难，无法有效监督；有些村党支部书记、村委会主任自己兼任出纳，一手收钱，一手花钱，自批自支，花多少钱、什么去向，都是一个人说了算，村民理财小组有职无权，形同摆设；有的村现金管理混乱，现金收入不入账，公款私存现象严重；有些村级财务不是按照规定期限做账，而是一季度做一次账，或是一年做一次账，有的干脆根本就不做账，导致涉嫌犯罪人员用极为简单的手段就可以达到个人获利的目的。
3、村务不够公开是“村官”犯罪的根本原因。村民监督缺位。村民民主选举、决策、管理和监督机制尚不成熟。
按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当将村务公开，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有些村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作，村民监督难以到位，笔者曾就此问题在开封郊县做过调查，从调查情况看，村民代表会议等民主决策主体的运作尚不规范，村民为个人生计没有时间参与民主管理十分普遍，而村级组织在动员村民民主管理上似乎也没有什么热情，村民大会作为农村的最高决策机构往往被村党支部或村委会所取代，给村干部利用职务便利侵吞、窃取、挪用集体财产提供了机会。即使民主管理的形式，各种民主管理主体职责范围不明确，民主管理的制度化、规范化、科学化程度不高，导致管理权力往往被一小部分人所控制。多数地方没有成立村务公开监督小组，是否公开以及公开什么都是村委会领导说了算，同时村民民主监督意识也很薄弱，不能形成有效监督。
4、制度落实不力使“村官”缺少监督制约，监督机制不力，权力过分集中“村官”权力失控。
由于目前我国农村工作的复杂性，迫切需要强有力的上级行政机关的监督指导，乡镇政府负有指导、监督村委会工作的职责，但很多地方政府对农村工作往往有为难情绪，不愿意投入大量的人力、精力去做一些出力不讨好的工作，导致地方政府对村干部的监督缺位，基层政府普遍心态是只要村里选出“能人”、“狠人”做“村官”，能够方便各种政令的执行就万事大吉，对这些人是否具备当“村官”的素质,没有履行监督考察的职责，即使有关部门发现问题，也是千方百计地想办法捂盖子，一味姑息，甚至阻挠查处。造成了“村官”“我就是这村的天，上面不管我，也管不着我”的认识误区。
财务及监督机制的缺位。一是财务管理缺乏透明度，财务公开力度不够。有些村财务收支情况不公开，在思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些村虽然定期将财务收支情况公开，但是公开的内容不具体，比较空洞，群众无法了解资金的用途、去向。二是财务制度不健全，没有建立起并实施整套的财务收支审批和经办制度。三是村干部之间的分工不明确。如有的村财务开支出现支书签批，村主任也签批的情况，造成管理混乱失控。还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，钱帐不分，缺乏相互的制约，使财务管理出现漏洞；四是财务管理不规范，有的会计、出纳不坚持原则，接受白条入帐；五是监督机制落实不到位。村一级虽然实行了“村帐镇管”，但镇政府的监督也常是面上的工作，缺少监督实效。特别是对专项资金的收取、管理，票据的管理缺乏定期或不定期的检查和审计，易出现检查和审计的真空地带。
监督制约机制难以形成。一是财务人员大多不经培训即上岗，对财务政策理解不透彻，对财务制度执行得不严格，村领导对会计制约性很强，有的村干部既管钱又用钱，会计无法行使职权，不能发挥财务监督作用，存在着“不敢监督”、“不愿监督”，有的形成了默契，同流合污。二是财务公开缺乏透明度。农村财务管理制度，村里虽然有财务公开栏，但收入和支出仅限于“公开”部分，实际工作中设立账外账，小金库等暗处操作现象屡见不鲜。三是监督不力，主要是上级主管部门监督不力，民主监督不够。
我国农村审计制度没有真正建立起来，审计是财务管理的重要手段。目前，各级政府正在通过年度财务核算（审计）、换届审计等途径，不断加大对村级财务审计的力度。但是，村级财务审计是什么性质？属于内部审计还是外部审计？法律和政策方面对这个问题都还没有明确。现行的村级财务审计模式主要是由县、乡农村经济经营管理部门（即农经站）承担审计任务。该模式对规范和促进农村集体经济管理起到了积极作用。但是，随着社会的发展，特别是村级集体经济构成的变化、资金额度的增加、财务收支的复杂化，使得这种审计方式面临了一些新的问题：一是根据《浙江省农村集体经营济审计办法》，县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。《浙江省村经济合作社组织条例》第三十八条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门和乡镇人民政府依法对村经济合作社财务进行审计监督。”负责不等于“依法独立检查”，农业行政主管部门不是法定的审计单位，村级审计不是法定的工作制度，更何况乡镇一级的农经管理站的审计的职责、功能、实际效果。二是农村经营管理站（农村审计站）的业务指导和审计监督“两块牌子、一套班子”，在管理体制、法定效力、人员素质等方面都适应不了监督农村财务管理的要求。三是农经站在组织审计过程中审计人员业务素质不高，程序执行不规范，村干部和村民配合的意识差，处罚力度太小且难以执行到位，难以形成审计的法律约束力和威慑力，在财务开支的合法性和自治的合理性方面形成矛盾时往往默认于自治管理。
上级对下拨专项资金的监管乏力。近年来，为进一步促进社会主义新农村建设，国家采取了一系列支农惠农政策，减轻农民负担，改善农村条件和农民生活。在落实这些政策过程中，上级有关职能部门对一些如移民补助款等支农惠农的下拨专项资金的核发、管理与监督存在把关不严，监管不到位的现象，给村官犯罪提供了可乘之机。
专项资金管理混乱。各项专款到了“村官”手中便失控，不管发放的资金是用来干什么的，想用来干啥就干啥，没钱开工资用专款，没钱付饭钱也用专款。我县文宫镇石家村在2002年修村道公路中，将国家投资的扶贫工程款10万元中的2万余元用于村干部发工资、给付生活费、送礼等，造成影响甚坏，群众意见非常大。
土地补偿金发放不透明，缺乏必要的监督。由于现行对土地补偿金的发放标准和程序的法律规定过于原则，缺乏可操作性，导致现实中“暗箱操作”盛行。土地补偿款发放权集中在村干部手中，监督不力，为村干部贪污、挪用补偿款等腐败行为提供“温床”。乡镇政府等上级部门对农村土地补偿金的发放标准、过程等缺乏监督，对发放过程中存在的问题重视不够，没有切实承担起应有的指导和督促职责。土地补偿款下拨到村里之后，缺乏对其是否及时足额发放、是否合理使用等情况的监督。在村一级的监督机构如纪检部门缺乏对村干部监督的勇气和胆识，不敢大胆进行有效的监督。
5、基层村干部待遇偏低，付出和所得不成比例，普遍心理不平衡。
村干部是国家组织权力的延伸，同时也是国家农村政策的具体实施者，对农村绝大多数事物的管理者，绝大多数村干部为工作付出了巨大的努力，承担着很大的经济压力、精神压力，但由于政策所限，绝大多数村干部只能领到很少的津贴，如开封某县，大多数村干部的月工资在400元左右，这与他们艰辛工作所付出的工作量，是严重不相匹配的，而且他们的医疗、养老等后顾之忧也尚未得到解决，极易使他们产生“天天忙着为村里办事，耽误了自己挣钱”的失衡心理。但另一方面，村干部权力过分集中，不少地方村里的大权还集中在村党支部书记和村委会主任等个别人手中，大小事情一人说了算，因此，一方面管理着集体资产，承担着大量的基层事务，另一方面村干部的待遇没有正规的来源渠道，且普遍偏低，没有保障，村社干部为村、乡发展做了大量的事务性工作，而经济收入不如在外打工的，甚至自己还要贴钱贴米地做事情，导致某些村干部心理失衡，从而导致职务犯罪心理的产生。
第三部分 遏制及预防村干部职务犯罪的对策及建议
（一）、建立合法、科学的村干部选拔体制，完善“村干部”的选拔任用制度
农村工作千头万绪，最核心的是建设一个好的基层组织，因此必须切实加强基层组织建设，村干部是村组织的“核心”，责任大，担子重，也是各项工作的实施者，更是党员群众的“主心骨”。各级党委和政府要把建设好农村基层党组织和村民委员会当作农村工作的首要任务，选好干部，用好干部，建立起能上能下、充满活力的用人机制。
第一、把好选举关。在选拔任用农村干部时，必须选拔、配备好农村干部的候选人。要严格按照组织程序，把政治素养强、清正廉洁、公道能干、党和群众真正拥护的选到领导班子中来，真正体现民意。在换届选举中，要加强《选举法》的宣传力度，依法选举，使广大人民群众明白自己的权利，维护好切身利益，选好当家人。村党支部处于核心领导地位，是推进新农村建设的战斗堡垒。村党支部尤其是支部书记人选，一定要严格把关，严格选拔程序，严格执行有关法规、政策以及村级各类组织的规章和相关条例规定，由镇党委决定村干部人选的基本条件、选拔方法，并向群众公开；通过个人报名和党员、群众及组织推荐等形式，确定村干部候选人；按任职条件对候选人进行资格审查和全面考察；按照有关法规、章程规定的方法产生，村党组织书记的任用需事先征询区委组织部意见。在选举过程中切实加强领导，杜绝暗箱操作、贿选、舞弊、人为操纵等情况的发生，以确保选举结果的真实性和合法性。严格按党章规定，充分发扬民主，走群众路线，把政治素质好、有事业心、群众拥护的先进党员选进支部班子。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，被群众视为“第一级政府”。因此选举村民委员会要充分尊重群众意见和民主权利，依法进行，切忌草率从事。社干部是直接管理农民具体事务的“地方官”，应当按照“公开、公正、平等、竞争、择优”的原则，采取公开报名、公开答辩、公开选举、公开宣布等“四公开”办法，让农民选出自己信得过、能放心的当家人。
乡镇政府及有关机关应当适时介入到农村干部选举中去，进行法律监督，打击非法选举，使村干部真正成为人民群众根本利益的代表，更好地为新农村经济发展服务。坚决杜绝贿选、逼选等严重破坏选举的事件，
对有条件的地方，建议实行任职回避制度，并推行村干部任前签约、离任审计等管理制度，增强村干部责任意识。对与村主要负责人有近亲属以及其他不利于工作开展的“关系户”实行任职回避，对那些群众反映强烈，问题突出的村干部，该调整的及时调整，该撤换的坚决撤换，确保村干部队伍的纯洁性。
第二，可以在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提高农村干部的整体素质。
（二）、加强村干部自身素质，开展法制学习，增强法律意识
乡镇党委、政府及有关机关对村干部要开展经常性的教育活动，首先要强化组织学习，加强对农村干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育，加强对村干部的自我约束能力建设。镇党委政府要将村官的学习教育，作为党委的基础工作来抓，并要结合实际形成制度，常抓不懈，使他们能够树立正确的人生观和价值观，自觉抵御各种利益的诱惑，经受住考验，使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔康的领头人。
首先要加强思想政治教育。要真正遏制“村官”职务犯罪，必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因，多渠道、多形式开展素质教育、权力观教育和法治教育，增强村级干部拒腐防变的“免疫力”，保持清醒头脑，保持清廉作风，自觉抵制各种腐败现象的侵蚀。要对村干部进行定期培训，要经常对他们进行党的路线、方针、政策的宣传教育特别是法律知识的普及，教育村干部树立正确的权力观、利益观、群众观，增强他们的民主法治意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。 其次加强对村干部的法治教育，通过集体学习、个别谈话、典型引路等方式，增强村干部自身的法律意识和依法办事意识。要真正遏制“村官”职务犯罪，还必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因。要加强业务知识培训。落实中央《关于加强党员经常性教育的意见》，有计划、有针对性地对“村官”进行科技知识、财务知识、法律知识培训，改变目前“村官”学历相对偏低、财务知识不懂、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状。
第三、建立良好的培训机制，可借助党校教育这块阵地，经常性开展以预防“村官”职务犯罪为主题的法制教育，增强村干部法制观念。再次纪检监察、检察、司法局等职能部门，要建立预防职务犯罪配合、协作机制，组建预防职务犯罪宣讲团，深入镇村开展有针对性的法制宣讲，结合典型案例以案析法，开展法律知识的培训和宣传活动，提高农村干部守法意识，使其自觉远离职务犯罪。
开展警示教育。利用农村党员干部现代远程教育或有线电视播放一些违法违纪“村官”案例，通过“民主议政日”活动，组织村干部进行讨论，使他们从中吸取教训，树立清正廉洁，乐于奉献，自觉抵制腐朽思想和行为，不断提高政治鉴别力和敏感性。培养民主意识，群众观念，知法守法，不越权办事，不中饱私囊。
（三）、建立完善的农村基层村干部监督体系
目前村干部职务犯罪高发的势头，监督体系的缺失是一个重要原因，一方面有必要进一步完善村干部监督体系，另一方面现有的监督制度没有发挥应有的作用。总结各地经验及笔者的调研，应从以下几个方面建立监督体系：
1、建立、强化村务公开制度
基层政府在指导村党支部和村委会工作中，应明确村党支部、村委会、村民大会、村民小组以及村民个人等村务管理主体之间的职责范围，全面落实村务公开及财务公开制度，通过设立公布栏（墙）、召开发布会、公布到户等多种形式，将农村集体财务信息和资产状况等村务内容及时、准确、完整地向群众发布。村务公开应事前、事中、事后全程公开和由张榜上墙的“间接公开”向接受村民质询的面对面“直接公开”。真正发挥村务监督小组的作用。对村级政务、财务中的重大问题进行监督，以保障村民行使法律赋予的知情权、决策权、参与权和监督权充分发挥村民的监督作用，增强基层工作的透明度，让群众有知情权和发言权，特别是在土地的转让、出租、承包等问题上，在作出重大决定前都要广泛征求村民意见，接受村民监督。定期对土地补偿金进行稽查，核实资金的发放和使用情况，
2、积极推行民主评议村干部制度
每年一至二次由广大村民定期对村主要干部进行评议，并将结果公开，对存在的问题及时向村干部指出，并把评议结果与村干部的年终考核挂钩，对问题比较大的村干部进行调整和组织处理。
3、建立健全存干部任期、离任审计制度及过失责任追究制度
加强审计监督。把村级财务列入审计监督范围，坚持定期或不定期对村级财务进行监督检查。
4、充分发挥相关部门的监督管理作用
通过试行“村账乡管”等办法加强对基层群众自治组织财务的监督。即乡镇街道成立或指定专门的负责机构，配备专门的会计负责村委会、居委会的会计核算和财务收支监管，各类收入和开支分别建立两委会专门账户，重大开支由乡镇街道纪检监察介入监督。有关职能部门加强对基层群众自治组织财务的审查和审计监督、对政务公开和基层群众自治组织的领导、指导和检查，并对其执行各项规章制度的情况作出客观公正的审核评估，作为奖惩的主要依据。
5、抓好有关领导干部廉洁自律各项规定和制度的落实，及时收集村干部的信息
落实党风廉政建设在农村的责任制，明确村党支部书记为第一责任人，乡镇党委书记则是乡镇范围内廉政建设的第一责任人。一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
6、加强对上级拨款的监管力度
加强对政府拨付专款的监督力度。事前应将拨付专款的情况、专款的用途等向群众公告；事中要深入农村征求群众意见或设置举报箱，接受群众监督；事后要组织回访和进行专门审计，确保专款专用。同时上级机关要定期不定期地组织纪检监察、检察、农业、林业、国土、水利等部门人员组成联合工作组，深入农村听取群众意见。审计、财政部门也要强化对政府扶贫资金、项目的监管，并把审查把关环节前移，做到无问题早做防范，有问题早做处理。
7、加强上级党政机关对村委会工作的指导监督
乡镇党政机关应加强指导和监督，积极引导村委会依法开展自治活动，乡镇政府要帮助各村成立村务公开监督小组和民主理财小组；村务公开监督小组要依法履行职责，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议要依法罢免其资格。通过对村干部实行任期目标责任制、评议考核制、离任审计制，使他们能认真听取群众意见，自觉接受群众监督。同时注意通过村务公开、检查、审计等形式，加强对村干部的管理和监督。 对村党支部及村委会成员拒不公开村务的，上级纪检监察部门应加强监督，对基层组织成员涉嫌违法违纪的，纪检监察部门要坚决予以查处。县、乡两级农村农经部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计，在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；涉及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法刑事责任。
8、要加大对“村官”职务犯罪的查处力度和预防力度
通过查处典型案件，达到警示教育作用，减少“村官”职务犯罪。坚持惩防一体、打防结合的预防理念，做到发现一起，打击一起，起到以点带面、教育一片的效果。
一是对涉农重点工程、重点项目实行重点盯防，对相关土地征用补偿款建立健全有针对性、预见性的职务犯罪防范措施，防止出现重大违法犯罪。土地征用补偿款是国家征用农民土地后对失地农民的补偿，涉及农民的生活保障、农村的持续发展。因此政府的相关部门特别是基层人民政府以及司法部门应重视土地征用补偿费用的监督使用。二是加大立案查处力度。对管辖权归属有争议情况下，要加强公安机关与检察机关的协调配合。要立足于提高诉讼效率和有利于打击犯罪的目的，确立次罪随主罪管辖原则及谁先受理谁先管辖的优先管辖原则，找准检察机关、公安机关职权的契合点，两机关分别主次派出警力相互配合，解决当前在查处农村基层干部职务犯罪管辖权的冲突和查处缺位问题，有效形成查处村官职务犯罪的合力。三是检察机关对农村职务犯罪要坚持打防结合、双管齐下、标本冶兼治的原则，建立健全农村职务犯罪预防网络，有针对性地开展预防工作，结合办案提出检察建议，帮助有关单位完善管理制度，健全防范机制，堵塞漏洞，及时运用典型案例，广泛进行法制宣传，有效震慑犯罪。四是要坚持宽严相济、惩办与宽大相结合的刑事政策，始终把维护农村稳定，化解村民矛盾作为查办案件的出发点。在办案中，最大限度避免举报方与被举报方的矛盾激化，取得群众的理解、支持与配合。
9、充分发挥检察机关在预防和惩治“村官”职务犯罪中的重要作用
检察机关要切实发挥职能作用，积极受理和认真查办“村官”在协助人民政府从事社会事务管理工作中发生的贪污、受贿、挪用公款犯罪案件，尤其是重大案件；要对“村官”进行法制宣传和法制教育，根据“村官”特点选择适当内容和方法，包括进行集中培训和利用典型案例进行警示教育；还要结合办案，帮助建立“村务公开”、“财务公开”等规章制度，消除管理上的漏洞，预防和减少犯罪；要把法律监督的“关口前移”，对该公开而不愿公开，又不愿接受审计监督，可能蕴藏有经济犯罪问题的基层组织，检察机关应当适时介入，依法处理，用实际行动服务新农村建设。
在打击的同时，要不断研究新农村建设中职务犯罪的新动向、新特点，积极探索预防村干部职务犯罪的有效途径。同时要延伸检察职能，在镇按片区设立检察工作联系点，承担线索受理、职务犯罪预防、涉检访处理、青少年维权等工作职责，河南已有部分区县设立驻乡镇检察室，深入一线对村干部职务犯罪查处，为村民提供法律咨询服务，受到了当地党委和群众的欢迎。
(四)、加强村级财务制度建设制度建设
村干部职务犯罪往往与财务管理的漏洞有关系，只有建立一套严谨、规范、完善的财务管理制度，才能从根本上遏制违法违纪现象。随着城市化进程的不断加快，农村经济活动越来越活跃，财务管理涉及的业务范围越来越广，一些新问题逐渐暴露出来，比如有个别村干部私购收款收据、坐收坐支谋取私利，特别是合同经济、财物分配等农村经济活动频繁，在缺少管理经验、缺乏理财知识、缺乏规范的操作制度的情况下，更凸显出农村财务管理的短板问题，这已经成为农村干部职务犯罪的易发多发点，应从以下几点健全村级财务制度：
1、 建立健全规范的财务管理制度
首先加强对村级财务人员管理，要由村民大会决定聘用有相关资格的财务人员，对没有资格的财务人员，应由财政部门组织进行培训，实现财务人员的专业化和专职化；对农村财务管理实行分散化管理，村民委员会和村集体经济组织的财会人员要分别配备，不允许一人兼任， 明确责任和权利 ；党支部、村委会成员和集体经济组织负责人本人及其直系亲属不得担任财务人员；有条件的乡镇，可实行“村财镇（乡）监”模式，各村的财务人员由乡镇政府统一聘任，工资由乡镇政府发放，避免村财务人员唯村委会是从、弄虚作假现象的发生；
其次要实行账、钱、物分开管理，资金收支必须有原始合法凭证，手续要齐备；党支部书记、村委会主任、村民理财小组、村务公开监督小组共同对村开支项目进行审核和签署，防止“一支笔”随意审批收支和报账。
第三、规范财务管理，村级财务收支必须坚持“六有”原则，即：有正规发票，有经办人签字，有用途说明，有财务人员审查，有主管领导审批，大额支出应有村民理财小组的审核意见，杜绝违规操作，实现农村财务管理的规范化，统一账册、统一科目、统一账簿、单据、记账凭证和报表，设立现金日记账、总分类账和明细账。 严格财务管理，实行一支笔审批制度，确定审批额度，数额较大的由集体讨论决定，严把费用审批报销关，杜绝白条报账、少支多报等不正常现象发生 。四是要加强现金管理和固定资产管理，严禁设立小金库，每年对固定资产进行盘点、清查，防止资产流失。
第四、成立村社民主理财小组，参与财务管理，定期审核，民主理财小组，要有群众代表参加，一般党员代表参加 (这是过去行之有效的管理机制 )。
第五、是建立财务公开栏，定期公布村财务状况及收支情况，增强财务透明度。
（五）、适当提高村级主要干部的待遇
村干部待遇要合理，目前问题是普遍偏低，可以根据各村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。
建议将村级干部的工资纳入年度财政预算，建立统一的职务津贴机制，适当提高提高村级干部的工资水平。要结合中央的惠农政策，逐步解决他们的医疗养老后顾之忧，减少部分村干部因生活困难造成心理失衡而犯罪，使他们不必通过违法犯罪来谋求“灰色收入”，充分调动他们的工作积极性和创造性，激励他们带头艰苦创业，通过创业来获得更高的正当收入，从而起到预防职务犯罪的作用。要，村官作为最基层的人员其工作是非常辛苦的，而且村官也要养家糊口，解决好“村官”的待遇，有利于提高村官的工作积极性，推动农村发展，也有利于预防村官的职务犯罪发生，要把村官责、权、利和“三农”事业的科学发展加以统筹协调，建立起既让广大村民满意又能切实调动村官工作积极性，既能推动村官廉洁勤政又稳步促进事业发展的村官福利待遇管理体制。
[1] 参见赵秉志、于志刚、孙勤合著：《论国家工作人员范围的界定》，载《法律科学》，1999年5月第5期。
[2] 参见赵秉志主编：《新刑法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第780页。
[3] 参见张穹主编：《修订刑法条文实用解说》，中国检察出版社1997年版，第112页。
[4] 参见侯国云、白岫云著：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年版，第190—200页。
[5] 参见赵秉志、于志刚、孙勤合著：《论国家工作人员范围的界定》，载《法律科学》，1999年5月第5期。
[6] 孙国祥、魏昌东著：《经济刑法研究》，法律出版社2005年版，第272页。
[7] 张国轩著：《商业犯罪的定罪与量刑》，人民法院出版社1999年版，第171页。
[8] 但伟著：《妨害对公司、企业的管理秩序罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2001年版，第285页。
[9] 马克昌主编：《经济犯罪新论》，武汉大学出版社1998年版，第193页。
[10] 但伟著：《妨害对公司、企业的管理秩序罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2001年版，第285页。
[11] 刘远主编：《刑事案例诉辩审评——妨害对公司、企业管理秩序罪》，中国检察出版社2005年版，第147页。
[12] 张国轩著：《商业犯罪的定罪与量刑》，人民法院出版社1999年版，第171－172页。
