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程序主义在复议案件审理中的运用 ——莫某不服某县人力资源和社会保障局工伤认定案评析
作者：聂晓东律师 时间：2013年01月21日
【基本案情】 申请人：莫某，女 被申请人：某县人力资源和社会保障局 申请人对被申请人于2010年6月21日作出的工伤认定决定不服，向县人民政府申请行政复议。 周某（系莫某之夫）系该县某塑料厂职工，2010年3月8日上午11时许，在上班喷漆作业时不慎滑倒，头部摔在钢板上后掉入工厂的废水池中。之后，周某感到身体非常不适，便请假在家休息。3月9日下午，周某突然发病，经抢救无效，于18时20分死亡。某县人民医院的死亡医学证明结论为猝死。 申请人认为，周某的突然死亡是因在工作时间于工作岗位上受伤所致，且其死亡未超过法律规定的48小时，应认定为工伤。 被申请人认为，县人民医院死亡医学证明结论为猝死，证明周某不是在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或是在48小时之内经抢救无效死亡。此外，也没有证据证明周某摔到废水池中是否受伤，无证据显示周某的死亡是因掉入废水池中所致。因此，其做出的工伤认定决定事实清楚，理由充分，程序合法，请求县人民政府予以维持。 行政复议机关认为，被申请人于2010年3月25日受理了对周某的工伤认定申请，后于2010年6月21日作出了工伤认定决定，工伤认定期限超出了《工伤保险条例》第二十条及《工伤认定办法》第十五条关于工伤认定期限的规定，属违反法定程序，作出了撤销被申请人原具体行政行为，并责令其重新作出工伤认定的复议决定。 复议决定作出后，被申请人重新作出了工伤认定决定，将周某的死亡认定为工伤。之后，申请人领到了周某的死亡赔偿金。 【焦点问题评析】 该案最后以行政复议机关认定被申请人程序违法，撤销原工伤认定决定告终。处理结果看似简单，但在案件审理过程中涉及到的两个重要问题却值得思考。 一、周某的死亡是否属于工伤 本案中，行政复议机关认为周某的死亡符合工伤的认定标准。理由主要基于以下两个方面。 （一）从案件本身事实看 被申请人认定周某的死亡不属于工伤，依据在于县人民医院的一纸将周某的死亡认定为“猝死”的医学证明结论。被申请人将“猝死”理解为纯粹的“突然死亡”，没有任何前兆，也没有任何的先导原因，是工作缘由之外的死亡。而复议机关认为，“猝死”只是对死者死亡这一事实的终局性表述，也就是说，周某的“猝死”仅仅只是一个结果。有果必有因。可以想见，如果周某在当天没有发生事故，定然不会顿感身体不适，无法继续作业而选择请假卧床在家，最后在病情毫无好转的情况下猝发死亡。从前后事件的关联性可以得出一个合乎常理、符合正常逻辑思维的推断，即周某的猝死是由于周某在上班期间不慎跌倒，头部被撞击后掉入废水池中所致。 （二）从举证责任分配原则看 在案件审理中，被申请人还提出，要对周某认定工伤，必须要有相应的证据来加以佐证，没有证据则无从认定，而周某在上班期间发生事故后，并没有到医院进行检查，因此，没有任何证据证明周某在发生事故后确实受到了伤害，并最终导致了其死亡，不能将周某的最终死亡和上班时发生的事故联系在一起。针对被申请人的答辩，复议机关认为，根据行政复议举证责任倒置的原则，应当由被申请人证明其行为正当性，在其无法充分证明行为正当性时，应当承担败诉的后果。在本案中，被申请人认为周某的死亡不是工伤，就应当出具周某的死亡不是工伤的证据。而被申请人除了医院的一纸死亡医学证明外，无任何其他相关证据。而医院的医学证明，其所载明的内容显然无法达到证明周某的死亡不是工伤的效果。据此，应当推定周某的死亡属于工伤。 综合上述分析，行政复议机关认为，周某的死亡符合《工伤保险条例》第十四条第一款第一项之规定：“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”。 二、程序和实体层面皆存在瑕疵时应当如何处理 一方面，在案件实体和程序方面都存在问题的情况下，选择从程序问题入手对案件进行处理并不妨碍对实体错误的纠正。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第三目明确规定，违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。而接下来第二款又规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”据此，在原具体行政行为程序和实体皆存在瑕疵时，行政复议机关以程序违法为由将原具体行政行为撤销并责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人如无新的事实和理由，只能作出和原具体行政行为内容和效果相对的新行为。这与复议机关直接从实体方面将原具体行政行为撤销所引起的后续效果并无不同。需要说明的是，上述论证建立在原具体行政行为具有可重作性且有重作的意义基础之上，如原具体行政行为已不具有可重作性或者重作已无意义，则将原具体行政行为直接撤销或确认违法即可。 另一方面，“先程序、后实体”是现代法治的一项重要法则，而在我国的司法体系及行政执法实践中，却普遍存在着重实体、轻程序的痼疾，程序被视作可有可无的形式主义束之高阁。因此，在处理此类案件时，有意识地选择从程序层面入手对案件进行处理，可以最大限度地树立和强化行政机关及其人员的程序意识。 【办案体会】 一、实地调查的重要性 虽然行政复议案件的审理方式是以书面审查为主，但在一些疑难案件中，进行必要的实地调查走访，能够更为直接地走入案件真实，了解案件个中原委，并在复议机关、申请人和被申请人之间达成一种“平衡状态”，加速案件审理流程，提升行政复议效率。具体到本案中，行政复议机关在案件审理过程中，到某塑料厂进行了实地调查，对周某的工作事故进行了现场询问取证，掌握了案件第一手原始证据材料。后又组织了案件审理工作会，面对面听取了被申请人的陈述，对案件相关问题进行了商榷和指正，使双方对原具体行政行为都有了比较清晰的认识和判断，助推了复议决定的及早出炉。 二、程序合法的重要性 美国大法官杰克逊曾经说过：“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。”程序正义，是维护社会公正的最后一道屏障，其存在，使一定程度的形式合理性或形式正义得以实现，并有助于提高社会运行效率和保障社会秩序。可以说，没有程序的合法性，就不会有实体处理的合法性，从某种程度上来讲，程序正当的重要性要大于实体处理的重要性。具体到我们的行政执法实践中，程序正当的重要性就更显突出。在实践中，我们经常看到这样的情况，即行政机关作出一个行政行为，在实体处理结果上正确无误、无懈可击，但却不幸在程序上存在违法的情况，在进入纠纷解决程序后，最后该行为被撤销或确认违法。这样的结果，使得行政机关的社会服务管理职能得不到实现，反而耗费了大量的行政资源，大大降低了行政效率，同时也给相对人权益造成了不必要的损害。这样的案例在现实中不在少数。对此，我们更应进一步强化行政机关的程序意识，牢固树立程序正当主义，做到将程序合法原则贯穿行政始终。 |
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