律师随笔
如何打土地补偿分配官司
作者：冉兵 律师 时间：2013年01月05日
作者：重庆万州律师冉兵
随着城市建设和城镇开发的加快，大量农村集体所有的土地被国家征收，不少农村集体组织因此获得巨额征收土地补偿费。在处理土地补偿费分配问题上，有些村委会将补偿费用于兴办集体企业，有些将补偿费存入银行获取利息，有些将土地补偿费用于招待费支出，有的甚至将土地补偿费出借谋取非法利益，直接分配给村民的不到5%。2004年10月21日国务院发布了(2004)第28号《关于深化改革严格土地管理的决定》“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。”从此，土地补偿费用于“集体”的原则被解禁，同时确立了主要用于“被征地农户”的原则，土地补偿费分配成为今后村委会的一项重要工作，土地补偿费是村民获得土地补偿的主要来源。由于村级干部的法律意识淡薄，造成土地补偿费大量流失，引发村民与村委会、村民与村民、村民与乡镇政府的大量纠纷发生，主要三大类：
一、村民不平等待遇侵权类纠纷
(1)侵犯“男到女家”落户及其所生子女的平等分配权纠纷;
(2)侵犯未迁出户口“外嫁妇女”及其子女的平等分配权纠纷;
(3)侵犯离婚后没迁出户口或再婚子女入户的平等分配权纠纷;
(4)侵犯由外村迁入本集体经济组织成员的平等分配权纠纷;
(5)侵犯在校大中专学生的平等分配权纠纷;
上述集体组织成员在村委会制定《农村集体组织分配土地补偿款方案》时往往被少分配甚至不分配，他们的平等分配权被限制或者剥夺，属于典型的民事侵权纠纷案件。
二、土地补偿费被有关单位截留侵权类纠纷
(1) 村委会截留村民小组土地补偿费纠纷;
(2) 乡镇政府截留村委会或村民小小组土地补偿费纠纷;
三、土地补偿费是否分配纠纷
土地补偿费是否分配纠纷往往发生在村民与村委会之间，村委会在收到土地补偿费后，有的明确决定不分配土地补偿;有的决定分配比例;有的全部分配。
征收土地补偿费分配纠纷自2005年9月1日起正式纳入法院受理范围，结束了长达20余年的理论、司法的争议。上诉纠纷案件均可向有管辖权的法院提起民事诉讼。
最高人民法院(法释[2005]6号)《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”凡农村集体组织成员，因征收土地补偿费分配问题与村集体发生纠纷而起诉到人民法院的，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的受理条件人民法院应当受理。依法妥善处理农村征收土地补偿款分配纠纷，保护当事人，尤其是妇女儿童的合法权益，维护农村社会的稳定和促进农村经济的发展。在处理农村土地补偿费分配纠纷时，除了正确适用法律、法规和司法解释外，还要注意正确处理好以下几个方面的问题：
一、充分尊重农村集体组织的自治权
人民法院处理农村土地补偿款分配纠纷时，不能轻易否定农村集体组织的分配方案，更不能直接代替农村集体组织作出分配决定。因为，农村集体组织是依法成立的村民自治组织，代表村民管理集体的财产，是村民集体意志的体现。所以，农村集体组织按照民主议定的原则，经过村民会议或村民代表大会讨论通过而作出的分配决定或方案，只要不违反法律和行政法规的禁止性规定，不与法律、法规和政策相抵触的，人民法院应当尊重集体组织的自治权。如果农村集体组织的分配原则、办法、决定和方案有侵害村民合法权益的，人民法院应当予以纠正，依法作出公正合理的判决。
2、必须贯彻村民待遇平等的原则
农村集体土地所有权的性质属村民集体成员共同所有。所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益，属于全体村民，也就是说农村集体征用土地补偿费是对全体村民集体成员的补偿。土地补偿费的分配，如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配。但是，应当注意的是，平等分配不等于平均分配，而要结合权利义务相一致的原则，公平做出处理。
3、注意保护妇女、儿童的合法权益
保护妇女、儿童合法权益原则是我国一项重要的法律原则。当前，虽然法律上规定妇女与男子享有平等的权利，但实际生活中还存在某些妨碍妇女行使平等权利的消极因素，侵害妇女、儿童合法权益的现象仍时有发生。在农村土地补偿款分配纠纷中，受侵害的主体多为妇女和儿童。所以，处理农村土地补偿款分配纠纷时，要注意贯彻保护妇女、儿童合法权益的法律原则。强化对妇女、儿童权益保护的司法手段。确保妇女享有与男子平等的财产权利和待遇。要依法坚决纠正各种重男轻女、歧视妇女、对妇女实行不平等待遇、侵害妇女合法权益的错误作法。
正确妥善处理农村土地补偿费分配纠纷，促进农村社会更加文明、进步和稳定。村民在依法争取土地补偿分配权中应注意以下几点：
一、 起诉条件必须符合民诉法规定的立案条件
法院立案受理的范围即是当事人诉权的范围， 人民法院立案受理民事案件的基本法律依据是民事诉讼法第108条的规定，具体包括：(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实、理由;(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院的管辖。如何把握“当事人适格”是一个疑难问题。民事诉讼法规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，另外，在被告的要求上，民事诉讼法规定为“明确的被告”，因此在审查起诉状中不要过于拘泥在是否存在“告错人”的问题。是否“告错人”应在立案受理之后由审判庭来审查决定是否该驳回其诉讼请求(注意不是驳回起诉)，立案庭只能要求起诉人在诉状中有明确的被告。要注意审查原告诉请的利益是否为法院所保护利益。由于立案审查只能是程序审查，而不是实体审查，故我们不能就利益的正当性进行审查，而只对利益的性质进行审查。民事诉讼法第108条规定当事人的诉讼请求属于人民法院受理民事诉讼的范围，即是“诉的利益”的体现。法院保护的利益应根据三个条件来衡量：(1)法律条件，即法律规定的保护范围，主要集中在民事诉讼法第111条规定的不予受理7种情况，除此7种情况则为法律规定应予受理的情况;(2)政治条件，对一些涉及政治敏感问题、不宜由法院审理的案件则不予受理，这是由法院为统治阶级的国家机器的政治体制理论所决定;(3)能力条件，对一些明知法院受理后，因无相关法律规定或因审判资源有限，无法审理或执结的案件不予受理，这是由审判机关现阶段的力量所决定。第2、第3款条件虽然与法律规定的精神不甚相符，但在目前的政治体制及司法条件下，也是实践中的不得已的做法。
二、《土地补偿分配方案》制定的主体
“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”这里规定三个权利主体，一是集体经济组织，目前全国大多数村没有设立集体经济组织，一般在生产大队撤消后没有建立村级集体经济组织;二是村民委员会，全国范围内由于村委会的成立代替了原集体经济组织的作用，行使土地管理权，代表集体经济组织领取土地补偿费，是目前土地补偿费纠纷的主要诉讼主体;三是村民小组，某些地方没有打破原生产队的土地界限，由村民小组管理土地或行使土地发包权，土地补偿费由村民小组领取土地补偿费，土地补偿分配在本小组范围内进行，因此村民小组可以成为制定土地补偿分配方案的主体和诉讼主体。
三、“已经收到”土地补偿费是制定土地分配方案的前提条件
集体经济组织或者村民委员会、村民小组在制定《土地补偿分配方案》时，必须是已经收到了政府支付的土地补偿费，否则《土地补偿分配方案》没有效力。
四、《土地补偿分配方案》是村民起诉的前提条件
村民权利被侵犯的标志是《土地补偿分配方案》如果《土地补偿分配方案》没有制定、未通过或未实施则不构成侵权，村民就没有起诉的条件。
五、批准《征地补偿安置方案》之日是确定分配资格的时间界限《征地补偿安置方案》经国土部门公告后，在法定时间内报请同级政府批准后执行，有权参加土地补偿费分配的村民资格确定的时间界定，明确规定：《征地补偿安置方案》批准日已经具有本集体经济组织成员资格的人。
六、当地政府对《土地补偿费分配办法》另有规定从其规定
已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定按其规定处理。因此，各地村民在争取土地补偿分配权时注意当地政府的有关规定。目前，山西省已经出台了土地补偿费分配办法，其他省市正在制定中。
一、村民不平等待遇侵权类纠纷
(1)侵犯“男到女家”落户及其所生子女的平等分配权纠纷;
(2)侵犯未迁出户口“外嫁妇女”及其子女的平等分配权纠纷;
(3)侵犯离婚后没迁出户口或再婚子女入户的平等分配权纠纷;
(4)侵犯由外村迁入本集体经济组织成员的平等分配权纠纷;
(5)侵犯在校大中专学生的平等分配权纠纷;
上述集体组织成员在村委会制定《农村集体组织分配土地补偿款方案》时往往被少分配甚至不分配，他们的平等分配权被限制或者剥夺，属于典型的民事侵权纠纷案件。
二、土地补偿费被有关单位截留侵权类纠纷
(1) 村委会截留村民小组土地补偿费纠纷;
(2) 乡镇政府截留村委会或村民小小组土地补偿费纠纷;
三、土地补偿费是否分配纠纷
土地补偿费是否分配纠纷往往发生在村民与村委会之间，村委会在收到土地补偿费后，有的明确决定不分配土地补偿;有的决定分配比例;有的全部分配。
征收土地补偿费分配纠纷自2005年9月1日起正式纳入法院受理范围，结束了长达20余年的理论、司法的争议。上诉纠纷案件均可向有管辖权的法院提起民事诉讼。
最高人民法院(法释[2005]6号)《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”凡农村集体组织成员，因征收土地补偿费分配问题与村集体发生纠纷而起诉到人民法院的，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的受理条件人民法院应当受理。依法妥善处理农村征收土地补偿款分配纠纷，保护当事人，尤其是妇女儿童的合法权益，维护农村社会的稳定和促进农村经济的发展。在处理农村土地补偿费分配纠纷时，除了正确适用法律、法规和司法解释外，还要注意正确处理好以下几个方面的问题：
一、充分尊重农村集体组织的自治权
人民法院处理农村土地补偿款分配纠纷时，不能轻易否定农村集体组织的分配方案，更不能直接代替农村集体组织作出分配决定。因为，农村集体组织是依法成立的村民自治组织，代表村民管理集体的财产，是村民集体意志的体现。所以，农村集体组织按照民主议定的原则，经过村民会议或村民代表大会讨论通过而作出的分配决定或方案，只要不违反法律和行政法规的禁止性规定，不与法律、法规和政策相抵触的，人民法院应当尊重集体组织的自治权。如果农村集体组织的分配原则、办法、决定和方案有侵害村民合法权益的，人民法院应当予以纠正，依法作出公正合理的判决。
2、必须贯彻村民待遇平等的原则
农村集体土地所有权的性质属村民集体成员共同所有。所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益，属于全体村民，也就是说农村集体征用土地补偿费是对全体村民集体成员的补偿。土地补偿费的分配，如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配。但是，应当注意的是，平等分配不等于平均分配，而要结合权利义务相一致的原则，公平做出处理。
3、注意保护妇女、儿童的合法权益
保护妇女、儿童合法权益原则是我国一项重要的法律原则。当前，虽然法律上规定妇女与男子享有平等的权利，但实际生活中还存在某些妨碍妇女行使平等权利的消极因素，侵害妇女、儿童合法权益的现象仍时有发生。在农村土地补偿款分配纠纷中，受侵害的主体多为妇女和儿童。所以，处理农村土地补偿款分配纠纷时，要注意贯彻保护妇女、儿童合法权益的法律原则。强化对妇女、儿童权益保护的司法手段。确保妇女享有与男子平等的财产权利和待遇。要依法坚决纠正各种重男轻女、歧视妇女、对妇女实行不平等待遇、侵害妇女合法权益的错误作法。
正确妥善处理农村土地补偿费分配纠纷，促进农村社会更加文明、进步和稳定。村民在依法争取土地补偿分配权中应注意以下几点：
一、 起诉条件必须符合民诉法规定的立案条件
法院立案受理的范围即是当事人诉权的范围， 人民法院立案受理民事案件的基本法律依据是民事诉讼法第108条的规定，具体包括：(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实、理由;(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院的管辖。如何把握“当事人适格”是一个疑难问题。民事诉讼法规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，另外，在被告的要求上，民事诉讼法规定为“明确的被告”，因此在审查起诉状中不要过于拘泥在是否存在“告错人”的问题。是否“告错人”应在立案受理之后由审判庭来审查决定是否该驳回其诉讼请求(注意不是驳回起诉)，立案庭只能要求起诉人在诉状中有明确的被告。要注意审查原告诉请的利益是否为法院所保护利益。由于立案审查只能是程序审查，而不是实体审查，故我们不能就利益的正当性进行审查，而只对利益的性质进行审查。民事诉讼法第108条规定当事人的诉讼请求属于人民法院受理民事诉讼的范围，即是“诉的利益”的体现。法院保护的利益应根据三个条件来衡量：(1)法律条件，即法律规定的保护范围，主要集中在民事诉讼法第111条规定的不予受理7种情况，除此7种情况则为法律规定应予受理的情况;(2)政治条件，对一些涉及政治敏感问题、不宜由法院审理的案件则不予受理，这是由法院为统治阶级的国家机器的政治体制理论所决定;(3)能力条件，对一些明知法院受理后，因无相关法律规定或因审判资源有限，无法审理或执结的案件不予受理，这是由审判机关现阶段的力量所决定。第2、第3款条件虽然与法律规定的精神不甚相符，但在目前的政治体制及司法条件下，也是实践中的不得已的做法。
二、《土地补偿分配方案》制定的主体
“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”这里规定三个权利主体，一是集体经济组织，目前全国大多数村没有设立集体经济组织，一般在生产大队撤消后没有建立村级集体经济组织;二是村民委员会，全国范围内由于村委会的成立代替了原集体经济组织的作用，行使土地管理权，代表集体经济组织领取土地补偿费，是目前土地补偿费纠纷的主要诉讼主体;三是村民小组，某些地方没有打破原生产队的土地界限，由村民小组管理土地或行使土地发包权，土地补偿费由村民小组领取土地补偿费，土地补偿分配在本小组范围内进行，因此村民小组可以成为制定土地补偿分配方案的主体和诉讼主体。
三、“已经收到”土地补偿费是制定土地分配方案的前提条件
集体经济组织或者村民委员会、村民小组在制定《土地补偿分配方案》时，必须是已经收到了政府支付的土地补偿费，否则《土地补偿分配方案》没有效力。
四、《土地补偿分配方案》是村民起诉的前提条件
村民权利被侵犯的标志是《土地补偿分配方案》如果《土地补偿分配方案》没有制定、未通过或未实施则不构成侵权，村民就没有起诉的条件。
五、批准《征地补偿安置方案》之日是确定分配资格的时间界限《征地补偿安置方案》经国土部门公告后，在法定时间内报请同级政府批准后执行，有权参加土地补偿费分配的村民资格确定的时间界定，明确规定：《征地补偿安置方案》批准日已经具有本集体经济组织成员资格的人。
六、当地政府对《土地补偿费分配办法》另有规定从其规定
已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定按其规定处理。因此，各地村民在争取土地补偿分配权时注意当地政府的有关规定。目前，山西省已经出台了土地补偿费分配办法，其他省市正在制定中。
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