发展县域经济促进农民再就业
安徽深蓝法律适用中心 范大平
（本文发表于《南方经济》2010年第6期）
作者简介：范大平，1953年出生，男，1982年元月大学本科毕业获法学学士学位，高级政工师职称，原为芜湖市经济体制改革委员会副主任兼芜湖市体改研究所所长，现为安徽深蓝法律适用研究中心研究员。曾在《中国改革》、《中国旅游饭店》、《中国工人》、《中国第三产业》、《中国房地信息》、《中国劳动保障》、《国际贸易问题》、《中国律师》、《律师与法制》、《法制与社会》等报刊上发表100多篇论文。
论文摘要：我国目前大量农民处于半失业状态,有些农民甚至处于完全失业状态。农民再就业问题已经很突出。再就业和失业是一对相关联的概念，只要有失业问题，就必然有再就业问题。县域经济的主体是农业、乡镇企业、县属企业、集体企业及个体经济。县域经济的亮点是小城镇经济。县域经济的本质是县域特色经济。县域经济的这些方面决定了解决农民再就业必须依赖发展县域经济。
关键词：县域经济、农民、再就业

中国最大的问题之一是“三农”问题，而近几年来的实践证明，农民的再就业问题又是“三农”问题中最最紧迫的难题。笔者认为发展县域经济是解决农民再就业的最好途径。下面就这一问题发表一点粗浅意见。
一、农民再就业问题已经非常突出
中国最大的问题之一是“三农”问题，而近几年来的实践证明，农民的就业问题又是“三农”问题中最最紧迫的难题。在我国走向现代化的历史进程中，农民“钱从哪里来，人往哪里去”将是始终伴随我们挥之难去的艰巨任务。不少人认为农民有承包土地，便不存在再就业问题。其实，这是一种误解。就业，是指从事一定社会劳动并取得劳动报酬和经营收入的经济活动。失业，是指有就业意愿和能力的人得不到就业机会或就业后又丧失了劳动机会的社现象。再就业，是指失业后重新获得就业机会。如果农民存在失业现象，那么就一定无法回避再就业问题。
我国目前大量农民处于半失业状态。据有关资料介绍,我国有1／3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线，463个县低于人均0.5亩的危险线。[①][yn1] 据分析预测，到2010年我国还要新增１亿人口，农村劳动力相应增加，而土地对劳动力本来有限的“吞吐能力”越来越小。更为严重的是我国耕地后备资源也相当不足，现有宜农荒地5亿亩，其中可开垦为耕地的只有1.7亿亩。统计资料表明，从1957年到1986年间，全国累计减少耕地6.1亿亩，净减少2.3亿亩，平均每年减少790万亩，仅1993年全国耕地就减少937万亩，相当于一个青海省的面积，而现在我国每年净增人口1600万，相当于每年增加三个半青海省的人口。从1996年到2004年不到10年时间里，全国耕地减少了1亿多亩。[②]如果这种耕地锐减、人口剧增的势头得不到遏制，可以预计，50年以后我国人均耕地将降到0.6亩。[③]由于人口仍在继续增加，这种人地矛盾将不断塑造出土地资源压迫人口、农村劳动力大量剩余的格局，这就是所谓绝对的过剩，即指农村劳动力供给总数相对所经营的土地资源及其追加的劳动量而言的过剩，它是农业生产在总体上绝对排斥的劳动力。农村不仅存在劳动力的绝对过剩，而且还有相对过剩。所谓相对过剩，是指由于农业经济的徘徊萎缩之势以及追加劳动量不足、季节性变化、劳动力素质低下等原因而使一些本来需用的劳动力被排斥出农业生产过程，这是一种暂时而相对的过剩。同时，我国有些地方由于自然条件差，农业生产效益低下，部分农民将土地视为包袱，出钱转包给别人耕种却无人问津，导致一些农民宁愿抛荒也不种地，从而造成失业。据调查，安徽省定远县池河镇农科村则出现“倒挂”。那里人均只有7分地，每亩生产性投入130元。其中，种子15元，尿素、磷肥等60元，农药15元，机械用油40元。每亩承担水费、三提五统和以资代劳费约230元。亩均成本高达360元。而一亩水稻收入不到350元，赔上劳作之外，亩均净亏10多元。[④]现在农村非耕地资源数量也不少，但不少林地、水面、矿产都不完全属于农民。有人提出对土地增加劳力的方式来解决剩余劳力问题，但这条路难以行得通。国家发改委产业发展研究所马晓河曾经利用“道格拉斯”生产函数做过一个模型分析，结果发现改革以来，中国农业的增长对资本和技术的需求弹性是正值而且是明显上升的，对劳动力的需求是负增长。每增加一个劳动力的投入，对农业的增长影响弹性不但不是正，而且是负数。[⑤]由于上述种种原因，大量的剩余劳力,迫使许多农民处于半失业状态。有些农民甚至处于完全失业状态。农民虽然有土地，但由于多方面原因，农民的土地越来越少，有的农民甚至完全失去土地，成了“失地农民”。现行征地制度存在的突出问题是征地范围过宽。许多城镇盲目征地成风，片面追求城区规模的扩张，大肆征地建工业园区。有的地方农民耕地已经少到无法维持基本生活的地步，有的地方由于建设用地吞噬耕地，以至整个村庄没有一分耕地，造成大批农民完全失业。土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，就少一份生活保障。有的地方耕地由于荒漠化等自然原因已经蚕食殆尽。农民已无地可耕，何以籍土地就业？有的地方农民虽然有少量土地，但一个人能干的农活却有五个人来干，有潜在四个人失业。农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，而在其它工作岗位上的竞争他们一般都是弱势。我国需要就业的农村富余劳动力数量要比城市需就业的劳动力的数量大好几倍，这些劳动力的就业能力和目前生活水平远比城市劳动力低得多，更需要给予关注和扶助。再就业和失业是一对相关联的概念，只要有失业问题，就必然有再就业问题，农民就业也是如此。回避这一问题是不行的。只有正视这一问题，认真研究和解决这一问题，才能真正繁荣农村经济。
二、发展县域经济是实现农民再就业主要途径
努力使农村大量富余劳动力得到有效就业，进而促进农民收入大幅度增加，是解决“三农”问题的一个关键。许多发达国家解决农民再就业，是依靠发展大城市，让农民流入城市来解决的。农村富余劳动力与城市待就业劳动力可以在就业方向、就业特点、就业形式等方面实现互补，共同促进城市的发展。尽管吸引农民进城务工是解决农民再就业的途径之一，但是，中国13亿人口中有近10亿在农村，有数量庞大的农村剩余劳动力这一国情，决定了我们不可能像发达国家那样让大量的农村剩余劳动力全部流入城市，而是主要应立足农业，走以农业内部消化、农村就地吸收、离乡不离土、区域间相互调剂为主的道路，通过农业内部的分工分业发展，把农村经济功能发挥到最大程限，实现小农业向大农业转化，发展农村工业，实行农业产业化经营，使农业劳动力转变为农村工业劳动力。也就是说，解决农民再就业虽然有许多途径，但最主要的途径还是大力发展县域经济。我国共有2000多个县，每个县均构成了一个相对完整的经济单元即县域经济。很多学者从经济学角度提出，在国家宏观经济与企业微观经济之间要有县这个中观经济层次。县作为社会经济宏观与微观的结合部，在规划制定、产业开发、经营战略重点确立、经济结构调整等一系列问题上，具有相对的自主性，县能够协调区域内各业之间的关系，统一各部门的力量，提高其统筹、协调、组织、服务的功能，兼顾县、乡、村三个层次。县域经济的主体是农业、乡镇企业、县属企业、集体企业及个体经济。县域经济的亮点是小城镇经济。县域经济的本质是县域特色经济。县域经济的这些方面决定了解决农民再就业必须依赖发展县域经济。[⑥]
1、农业需要挖潜。（1）、我国应当借鉴日本发展农业的经验，在农产品生产方面给农民必要的补贴。今后人口不断增加和耕地日益减少的趋势给农业的发展构成压挤之势。面对这种情况，各县应充分利用现有剩余劳动力资源，大规模开展各种农业基本建设，有计划、有步骤地集结农村剩余劳动力，改造低产、劣质土地，改善农业生产条件，并在国内条件比较有利的地区向沙漠和荒漠宣战，扩大可耕地面积，在“离乡不离土”的模式下吸收尽可能多的剩余劳动力是我们应采取的正确选择。[⑦]（2）、发展农业科技园。农业科技园区类型很多，投资主体和建设规模各异，但是，无论是对哪种类型和规模的园区，均应根据农业的成熟度及园区的发展目标，从加快农业高新技术的开发和应用、优化农业产业结构的高度出发，制定园区的长期和近期规划。农业科技园区要有准确的功能定位。农业科技园区有孵化、示范、引进吸收、创新、辐射带动、信息集散、培训、对外交流、赢利等九大功能。不同类型的园区在功能上应有所侧重，就是说要有准确的功能定位。具体地，农业科技园区要以高科技成果的转化和应用为先导，以良种引进、生物技术、信息技术及节水技术等先进技术为突破口，提高园区的科技含量，带动农村产业结构调整；以示范、创新和技术辐射为纽带，发挥龙头的带动作用，大力开拓销售市场，进行全方位的产前、产中和产后的服务，增加农民收入。各地应尽快地制定农业科技园区的优惠政策。如园区建设用地与土地使用政策，税收与金融扶持政策，鼓励科技人员进入园区创业的政策。通过农业科技园吸收部分文化程度较高的农民就业。（3）、发展开发性农业。所谓开发性农业，是以闲置、半闲置的非耕地农业资源和集约经营为手段，遵循市场导向大批量生产商品性农产品及其加工品的经济活动。在耕地已达吸纳极限的地区，农民的再就业确实需要于开发性农业从事非耕地经营。（4）、发展农产品加工业。发达的农产品加工业，不仅可以大量转化农产品，增加农业的附加值，安置更多农民就业，而且可以带动农业结构调整，从根本上改变农村经济的现有格局，地里种什么，圈里养什么，全看加工业需要什么原料，市场上需要什么样的产成品。有资料表明：我国农产品的加工程度为45％，其中二次以上的深加工仅占20％，发达国家则占到80％以上。我国农产品加工业产值还不到农业产值的80％，而发达国家则在3倍以上。农产品加工既是中国农业的薄弱环节，也是其潜力所在，更是农民实现再就业之所在。5、实现农业产业化。县域应根据本地实际制订切实可行的政策，优化改善农业企业的投资环境，推进民企积极参与农业产业化经营，从而为农民提供更多的就业岗位。国家要制定农业企业融资抵押担保等相关政策，降低涉农企业的融资利率和收费标准。对农业产业化、规模化经营的土地使用上作出应作出规定和调整，建立农业风险机制。[⑧]6、实现农业企业化，进行农业规模经营。县域要根据市场经济运行的要求，以市场为导向，以经济效益为中心，以农业资源开发为基础，在保持家庭联产承包责任制稳定不变的前提下，在现有农村生产力水平和经济发展水平基础上，把分散经营的农民组织起来，既调整增量，扩大新经济增长点的生产规模，也调整存量，优化资源组合，全面提高农业生产力，从而解决农业生产过度分散化和非组织化这一当前我国农业问题的主要症结，同时也可使掌握不同技能的农民在不同层次上就业。[⑨]
2、大力发展乡镇企业。从世界各国的情况看，增加就业机会主要是靠中小企业和服务业。在中国扩大就业也要走这条路子。而对农民就业来说，则要靠乡镇企业。1978-1996年，我国创办了2500多万家乡镇企业，转入乡镇企业就业的农村劳动力由2218万人增加到1.3亿人，农村非农就业比重由10.3%上升到28%。尽管进入90年代以来，乡镇企业转移农业剩余劳动力的速度明显减慢，但从世界发达国家的经验来看，在整个国家从事工业的劳动力还没有达到50%以前，工业对劳动力的吸收量是会继续增加的。发展乡镇企业吸收剩余劳动力，在一定意义上说属于一种高级就地转移形式，它使农业劳动力直接脱离了农业生产方式，把劳动力转移同工业化过程统一起来。
3、大力发展非公有制经济。非公有制经济是解决农民再就业问题的一个重要渠道。据统计，２００５年６月，四川省非公有制企业已经突破１６４万户，从业人员达４４１万人，成为就业和再就业的主渠道。[⑩]其中有半数以上是农民进城再就业。据《湖北日报》报道，湖北浠水县个体经济总量、提供税收和就业人数，已占全县经济总量、财政收入和从业人员的70％以上。
4、加快小城镇建设。目前，我国县城和大多数镇已经准许从事工商业的农民进来，近几年许多大城市扩大了市区范围，使城市人口增加到4.5亿多人。但是在城镇人口中约有1.4亿人仍以农业为主。从目前的发展趋势来看，我国大量的农村劳动力仍是向小城镇转移为主。因此，应积极发展小城镇，把小城镇的发展作为县域经济的一个重要方面，同乡镇企业的改造提高结合起来，以城镇化促进农村富余劳动力的转移，实现城乡劳动力资源的合理配置，努力帮助农村劳动力在二、三产业就业。改革开放以来我国从农村转移到城市的5000万劳动力中，半数以上是进入包括县城关镇在内的小城镇。1999年跨省流动的农村劳动力中有90％是从中西部地区流出，流入东部地区就业的占81.5％。而农民跨省流动又主要是流入城镇，是人口城镇化的特殊形式。抽样调查表明，跨省流动的90％是进入城镇。而且，近年跨省流动劳动力进入小城镇的比例还呈上升态势，由1997年占跨省流动人数的26．3％上升到2000年的31．2％。与2000年流入省会大城市30．2％，地级市29．8％，可谓平分秋色。若考虑到珠江三角洲、长江三角洲中山、东莞等地级市，本来是县级市提升上来的，小城镇吸纳打工者就业的作用还要比统计数字大一些。[11]所以，温家宝同志强调，要以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇发展步伐。把引导乡镇企业合理集聚、发展农村服务业、完善农村市场体系等与小城镇建设结合起来，完善小城镇功能，壮大县域经济。
5、发展县域特色经济。各个县域的土地资源、气候资源、水资源、矿产资源不同，人口数量和素质、开发历史长短、已有生产基础、科学技术水平等社会经济条件不同，县域经济的发展必然会呈现出不同的特色。我们称这种具有自己区域特色的经济为县域特色经济。据有关资料介绍，浙江省有些县几乎是“零资源”，但却发展成为县域特色经济。目前，全省没有资源依托的块状区域特色产业簇群有300多个。地处平原的嘉善县本地没有森林也不产木材，却建成了经营规模全国名列前茅的木业市场；海宁县没有毛皮，却有全国最大的皮革市场；苍南县不产人参鹿茸，却一度成为南方最大的参茸集散中心。这些农民创造的专业化区域经济已成为推动该省农村工业化的支点，一些经济学界人士称之为“零资源现象”。正是这些县域特色经济，具有相对较高经济收益的就业岗位，“买走”农民或“送走”农民，缓解了人多地少的矛盾，解决了浙江省大量的无地农民的再就业问题。[12]
6、发展第三产业。第三产业已经成为县域经济的一个重要组成部分。要大力发展农村那些劳动力容量大、投入少的行业，如商业、服务业、饮食业、传统工艺美术品生产等，加强社会化服务体系建设。发展这些行业比较符合我国劳动力资源丰富、资金短缺的国情。要大力发展农村二、三产业，拓展农村的就业领域。
7、加强农村职业培训。现有农村劳动力中，文盲、半文盲约占16%，小学文化程度的约占40%，受过职业教育和培训的只占5%。这种状况制约着农村劳动力就业的选择范围。只有加强农村职业培训，才能提高农村劳动力在统一的劳动力市场中的竞争能力，才能实现真正意义上的城乡统筹，进而促进农村剩余劳动力向非农产业的转移和流动，为农民就业创造更有利的条件。
总之，解决农民再就业，必须大力发展县域经济。
（本文数据除另有注明者外，均来自历年《中国统计年鉴》。）
注释：

[①] 2001年6月8日经济日报
[②] 2005年6月20日人民日报
[③]张跃进，农民利益论，复旦大学经济学博士论文。
[④]郭建、计正山、赵鼎强，安徽农村抛荒现象透视，《调研世界》2000年第8期。
[⑤]范大平、陆广品，繁荣农村经济需要解决农民再就业问题。《脱贫与至富》2003年第3期。
[⑥]范大平、陆广品，以十六大报告为指针发展县域特色经济，《农业经济与技术》2003年第1期。
[⑦]陆广品、范大平，全面建设小康社会需要减轻农民负担，《决策探索》2003年第1期。
[⑧]邹传云，积极应对入世挑战 大力推进农业市场化和产业化，周口市人民政府公众信息网。
[⑨]胡鞍钢、吴群刚，农业企业化是农村现代化的重要途径，2001年5月31日《中国经济导报》
[⑩] 《非公有制企业成为四川省就业和再就业的主体》，//lw.52ftp.cn/html/lunwenzhongxin/xinzixingqing/20070317/53864.html
[11]陆广品、范大平，全面建设小康社会需要减轻农民负担，《决策探索》2003年第1期。
[12]范大平、陆广品，以十六大报告为指针发展县域特色经济，《农业经济与技术》2003年第1期。
[yn1]