论农民再就业的法律保护
安徽深蓝律律师事务所 范大平、音邦定
（本文发表于《南方农村》2010年第3期）
作者简介：范大平，男，１９５３年５月出生，安徽芜湖人，研究方向：民商经济法，原为芜湖市经济体制改革委员会副主任兼芜湖体改研究所所长，现为安徽深蓝律师事务所执业律师、安徽深蓝法律适用研究中心主任、研究员，曾在《中国改革》、《中国劳动保障》、《中国第三产业》、《中国工人》、《社会科学论坛》、《律师与法制》、《法制与社会》等报刊上发表100多篇论文。
内容提要：再就业和失业是一对相关联的概念，只要有失业问题，就必然有再就业问题。如果农民存在失业现象，那么就一定无法回避再就业问题。农民进城务工便是农民再就业的一个十分重要的主要渠道。实现再就业的农民面临的问题仍然十分突出。由于农民再就业问题没有得到较好地解决往往造成农民集体上访、干部群众关系对立和对社会不满甚至引发犯罪的增加。农民再就业问题严重的原因很多，但主要是法律缺位。加强农民再就业的法律保护首先要加强农民再就业的立法工作，其次要加强执法工作，再次要提高法律意识。
关键词：农民　再就业　法律保护
一、农民也有再就业问题
不少人认为农民有承包土地，当然不存在再就业问题。其实，这是一种误解。就业，是指从事一定社会劳动并取得劳动报酬和经营收入的经济活动。失业，是指有就业意愿和能力的人得不到就业机会或就业后又丧失了劳动机会的社现象。再就业，是指失业后重新获得就业机会。如果农民存在失业现象，那么就一定无法回避再就业问题。据有关专家分析预测，到2010年我国人口超过14亿，农村劳动力相应增加，而土地对劳动力本来有限的“吞吐能力”越来越小。更为严重的是我国耕地后备资源也相当不足，现有宜农荒地5亿亩，其中可开垦为耕地的只有1.7亿亩。[1]如果这种耕地锐减、人口剧增的势头得不到遏制，可以预计，50年以后我国人均耕地将降到0.6亩。由于人口仍在继续增加，这种人地矛盾将不断塑造出土地资源压迫人口、农村劳动力大量剩余的格局，这就是所谓的绝对过剩，即指农村劳动力供给总数相对所经营的土地资源及其追加的劳动量而言的过剩，它是农业生产在总体上绝对排斥的劳动力。农村不仅存在劳动力的绝对过剩，而且还有相对过剩。所谓相对过剩，是指由于农业经济的徘徊萎缩之势以及追加劳动量不足、季节性变化、劳动力素质低下等原因而使一些本来需用的劳动力被排斥出农业生产过程，这是一种暂时而相对的过剩。有些农民甚至处于完全失业状态。国务院发展研究中心农村部部长韩俊2006年1月4日接受记者采访时说，上世纪９０年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有３００万农民成为失地农民。现在累计的失地农民可能已达４０００万—５０００万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在１０００万人以上，占失地农民的２０％。[2]失地农民的就业渠道大致有两种：（1）在本地企业务工或开店经商。这些农民有的会随着企业技术进步以及用工市场化，由于自身缺乏知识技能而失业。（2）做临时性工作。受季节性或市场需求等影响，失地农民就业不充分或失业[3]。再就业和失业是一对相关联的概念，只要有失业问题，就必然有再就业问题。农民进城务工便是农民再就业的一个十分重要的主要渠道。
二、农民再就业存在严重的法律缺位
农民再就业涉及国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中农民工已占从业人员半数以上。但实现再就业的农民面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。农民再就业问题严重的原因很多，但主要是法律缺位。
1、没有专门的法律。到目前为止，我国尚没有一部专门解决农民再就业的法律。有些法律虽然涉及到一点点农民再就业的问题也是不公平的。例如社会保障， 有人研究发现，到城市再就业的农民只有很小部分有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障。[4]中国目前尚无一部综合性社会保障法律。现行的社会保障制度主要由分项目的单行条例组成，以行政性立法为主，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，不能从根本上解决问题。它们大多以国务院及各部委发布的“条例”、“决定”、“通知”、“办法”、“规定”、“复函”、“意见”等形式出现。更有甚者，在条例、通知、办法、规定前又常常贯以“暂行”“试行”字样，其法律的权威和稳定性无法保证。我国社会保障尚不能实现全国统筹，进城再就业农民的社会保障仅仅是社会保障的子项目，难以实现全国性立法。
2、没有专门的行政法规。我国不仅没有一部专门解决农民再就业的法律，而且以前也没有专门解决农民再就业的行政法规，直到２００６年元月农历新春前夕，才在温总理主持下召开国务院常务会议，原则通过《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，还仅仅是“意见”，而不是“决定”。这个意见对农民在中国工业化、城市化进程中的作用作了高度评价，称“农民工是中国工业化、城市化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。”这是中央政府迄今对农民工社会地位和作用所作的最高评价。而且，中央政府专门就农民工的社会地位和待遇单独出台《意见》则属前无先例之举。但这毕竟只是意见，其对农民再就业的保护的力度可能还不够强，而且仅限于“农民工”，还不能囊括整个“农民再就业”。
3、寄望于国家领导人的过问的人治效应。农民在再就业过程中出现的许多问题，往往寄望于国家领导人的过问，其实这是寄望于人治。农民在自己的问题得不到解决时便频繁上访，上访后在领导的过问下某一个或某一些农民的问题得到解决，但对整个农民再就业问题并没有得到解决，在这种谁上访、谁找到领导谁的问题就容易得到解决的效应下，上访找领导的人越来越多，而领导也越疲于奔命，忙于应付，更没有时间和精力去研究和制定这方面的法律法规，以至于往往是个别问题得到解决而整体问题却未得到解决。
三、加强农民再就业的法律保护
1、加强农民再就业的立法工作。 中国要从源头上彻底解决农民再就业问题，根本的还是要靠制定和完善法律、法规制度。因此，我们必须加强农民再就业的立法工作。必须要对现有的就业体制、社会保障、户籍管理、教育培训等多个方面的法律、法规和政策进行调整。国家承担了下岗职工的再就业培训费用，政策上也有许多优惠，而对失地农民的就业培训无具体安排[5]。国家向城市居民提供良好的社会保障，而农民基本上没有。失地农民不能享受“国民待遇”，导致农民在市场竞争中失败时没有社会保障这个“避风港”。如国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外[6]。我们应当从法律和体制上取消对农村劳动力再就业的不合理限制，推动城乡劳动力市场逐步一体化；改革征地制度，真正区分不同类型的土地征用，缩小征地范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下，平等地进入市场流转。由集体土地变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。对纯公益性项目用地仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地，除了提高征地补偿标准，还应允许集体经济组织代表农民同征地主体协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益；对开发性项目用地，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易[7]。要建立社会保障制度，消除失地农民的后顾之忧，尤其是医疗和养老保险。现在不是钱的问题，土地增值收益那么高，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，完全可以解决这一问题。同时还要加大地方性法规的立法力度。我国《立法法》第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。如，制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取了清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠农民工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。进一步完善劳动合同制度和劳动保护制度。全面推行劳动合同制度建设，印制适用于农民工的劳动合同示范文本，指导推动用人单位制定本单位劳动合同管理制度；在劳动保护制度方面，用人单位应制定本单位劳动保护制度，建立劳动保护用品发放台账和劳动保护设备管理台账，明确劳保资金来源，引导用人单位加大对劳动保护和预防事故的投入。培训要根据失地农民的年龄、性别、文化程度、求职意愿等，开展多层次培训。政府要协助建立以市场为导向，针对不同岗位进行对口职业培训，并探索校企联合办学模式——即先在培训机构学习文化理论知识，然后到定向单位学习实践知识[8]。?
2、加强执法工作。从法律的角度讲，农民再就业的权益保障问题不仅是一个立法问题，更是一个执法问题，是法律在执行中的失灵问题。《劳动法》的执行不力是导致农民再就业权益问题不断升级的重要因素。各级政府相关执法部门尤其是劳动监察执法部门应认真反思自己的工作失职问题，要坚决对形形色色的“行政不作为”说不。各级劳动监察执法部门应克服“行政不作为”的惰性，切实履行自身的执法职责，严格执行《劳动法》有关保障劳动者合法权益的规定，将保障进城务工人员权益的工作真正落到实处，真正兑现法律的承诺，让《劳动法》真正成为捍卫包括进城务工人员在内的所有劳动者合法权益的“法宝”。行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响拖欠农民工工资的执法效果，导致拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得拖欠农民工工资现象更为普遍和严重。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。有关部门要依法取消恶意欠薪并造成恶劣影响的企业经营资质。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民再就业合法权益的重要保障措施。[9]农民再就业权益保护的法律援助机制在当前“强资本、弱劳工”的市场格局下，政府应站在弱者一方进行干预。同时还要做好对农民工的法律服务和法律援助工作。要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。有关行政机关和行业协会应引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。鼓励和支持律师和相关法律从业人员接受农民工委托，并对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减少或免除律师费。政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。[10]
3提高法律意识。法律意识是人们关于法的各种现象的感知、情绪和意志的总和，是人们对于各种社会现象，包括生产与生活以及由此发生的各种社会交往现象，从法律的角度感觉、认知、评价并且用以支配行为方式的意识，是人们将自己置身于法律世界、法律生活和法律秩序中的自觉性。但是，目前我国大多数社会成员法律意识淡薄，甚至有“法盲”充斥的现象。主要表现为法律知识的欠缺、法律情感的低迷、法律意志的脆弱、法律态度的扭曲、法律思维方式的感性化、法律意识形态的畸化等方面。经过十多年的全民普法教育，我国广大民众的法律意识已有不同程度的提高，但是，与一些发达国家相比，还是存在着一些明显的不足和问题，集中表现为程序意识、规则意识的缺失。歧视农民工的观念实际上是法律意识淡薄的表现。长期的“二元”化经济结构，使城市中的一些人在思想观念上存在着许多对农民工的歧视。农民到城里实现再就业被一些城里人看成是“盲流”，得不到作为公民应有的基本尊重；在一些企事业单位的管理者思想深处，存在着农民工不应与城镇职工享受同等权益和待遇的意识；少数非公企业经营者、私营企业主甚至将其当成随意盘剥的对象；在城市的公共服务、公益单位，一些工作人员在向公众提供服务时，对没有城镇户口者强化区别对待，不能一视同仁……这些错误观念是导致农民再就业的权益难以保障，导致一些地方存在不善待农民工的现象严重、以及政府部门政策制定和制度安排中产生缺陷的思想根源。要提高全社会成员的法律意识，根本扭转歧视农民工的错误观念。政府管理部门，特别是制定政策和执法监督者，应消除对农民工的歧视观念，做到平等对待，一视同仁；要引导用人单位依法管理，诚信待人，扭转对农民工和城镇其他从业人员实行两种管理制度和管理办法的旧观念，把善待农民工的理念贯穿于企业管理的各项规章制度之中；要引导全社会树立农民工与城镇从业人员同等身份、同等地位和同等待遇的法律意识，努力营造关爱农民工、切实维护农民再就业合法权益的良好环境。鼓励失地农民破除“等、靠、要”的思想。使失地农民由原来散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性强的企业管理意识[11]。通过大众媒体，加强择业观念的教育。使农民摒弃只有正规就业才算就业的传统观念，树立工作不分高低贵贱，职业平等和劳动光荣的观念[12]。
总之，要以科学的态度对待农民再就业，切实解决好农民再就业的法律保护问题。否则，必将影响整个和谐社会的构建。?
（注：本文数据除另有注明者外，均来自历年《中国统计年鉴》。）
注释：

[1] 《如何解决失地农民问题？ 尊重农民的土地权益很重要———访国务院发展研究中心农村部部长韩俊》,载《人民日报》2005年12月9日第16版。
[2] 《人民日报》2005年12月9日第16版。
[3]张彦丽，王峰．失地农民就业问题研究[Ｊ]．新疆农垦经济，2006，（12）．
[4]罗遐，《农民工社会保障问题研究——基于苏皖四村的一项实地调查》，中国博硕士论文数据库,2003。
[5]许方丽．对失地农民生存和发展问题的思考[Ｊ]．江西行政学院学报，2006，（1）。
[6]马弛，张荣，彭霞．城市化与失地农民就业[Ｊ]．华东经济管理，2005，（1）。
[7]付娆．失地农民利益保障问题的现实分析和政策思考[Ｊ]．开发研究，2006，（4）。
[8]林惠玲．关于失地农民就业的几点建议[Ｊ]．台湾农业探索，2006，（4）。
[9] 周建军《关于拖欠农民工工资法律问题初探》, www.ttadd.com/lunwen/HTML/20868_5.html 14K 2006-8-31。
[10] 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。
[11]武玲娟．城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式[Ｊ]．山东省农业干部管理学院，2006，（2）。
[12]邢月梅．城市化进程中失地农民再就业问题探讨[Ｊ]．山西财经大学学报，2006，（1）。