法学论文
关于矿产资源法采矿权由使用权转化为所有权的思考
作者：张梅 律师 时间：2020年11月13日
我国矿产资源从无偿划拨到有偿开采制度的转变
矿产资源属于非再生性自然资源，它是人类生存和发展必要的物质基础。矿产资源的权属问题，是牵扯到矿产资源开发过程中所有利益问题的核心。世界上大多数国家法律规定所有地下资源归国家所有。我国《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”我国计划经济体制时期，片面地理解马克思主义劳动价值理论，否认矿产资源的商品价值属性，认为矿产资源是天然形成的，没有包含人类的劳动耗费，因而不具有价值和价格，矿产资源归国家所有和经营，在开发利用上实行无偿划拨。1986年我国颁布了《矿产资源法》，首次规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，结束了矿产资源的无偿划拨使用的历史。我国矿产资源有偿开采制度的实行，对于推动矿产资源的保护与合理开发利用具有重要意义。
2 我国采矿权只是矿产资源使用权而非所有权带来的问题
我国矿产资源法律制度制定中关于矿业权方面规定存在一定缺陷，造成了矿产资源开发利用过程中资源浪费严重、生态环境保护不力、矿产开采企业短期行为严重等一系列问题，同时给矿业权的市场流转、租赁、承包、继承等问题设置了障碍，也造成政府官员入“干股”以权牟利腐败现象屡禁不止。解决这些问题，需要修改、完善矿业权问题，把企业有偿获得的矿产资源使用权转变为矿产资源所有权。
矿业权包括探矿权和采矿权，是指探矿权人和采矿权人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品的权利。我国实行矿产资源国家所有和有偿开采制度，企业开采矿产资源，必须按照有关规定缴纳资源税和资源补偿费。但是我国企业获得的只是矿产资源使用权而非矿产资源所有权。问题的症结恰恰就在这里。从法律角度来看，所有权建立在物权基础之上，拥有了所有权就意味着拥有了对物的占有、使用、收益、处分等其它一切权利。所有权具有独占性、排他性，是一种终极权利。而使用权则是用益物权，使用权意味着一定条件下对物的使用许可，而并不对该物具有所有权，因为利益关系不同，拥有使用权的权利主体对物的关心程度必然弱于所有权人。正因为我国企业有偿获得的矿业权只是矿产资源使用权而非所有权，导致我国矿产资源开采中浪费现象十分严重。因为矿业权的使用权不同于所有权，它稳定性差，变数大，国家随时可以变更企业的矿业使用权或者收回使用权。根据《矿产资源开采登记管理办法》规定，大型以上的矿山采矿权许可证有效期最长为30年，中型矿为20年，小型矿为10年。矿主获得矿业开采权后，并不认为矿产资源是自己的，因此矿主们并不关心矿产资源的保护和矿产资源开采的长远规划，而是更趋向于关心短期经济效益，采用破坏性开采、掠夺性开采手段，以大量损耗资源、缩短矿山服务年限为代价，达到短期利润最大化目的。矿主投机心理严重，一旦取得煤矿开采权后，不是把煤炭资源合理开采利用放在首位，而是为了短期利润最大化采厚弃薄，采易弃难，越界乱采，造成煤炭资源的浪费和破坏。有资料表明，美国、澳大利亚、德国、加拿大等发达国家矿山资源回收率达到80%左右。而我国的资源回采率平均只有30%，不到国际先进水平的一半。大型国有煤矿的平均资源回采率长期徘徊在40%左右，而乡镇中小煤矿回采率仅为10%-20%。
《矿产资源法》第四十四条规定：“采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。”《矿产资源法实施细则》第四十二条规定：“采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处以相当于矿产资源损失价值50%以下的罚款。”法律规定不可谓不严。造成我国煤炭资源开发和利用中出现的资源浪费问题严重，关键是矿产资源权属问题上法律制度存在一定的缺陷。要提高我国煤炭回采率，改进煤炭开采技术、加强煤炭开采监督管理固然是必要的，但是最根本的是需要从矿业产权制度这个要害问题入手，在借鉴国外矿业发达国家相关经验的基础上，实现矿产资源的取得制度由资源管理型向资产管理型转变，把企业有偿获得的矿业权由使用权转变为所有权，明确企业对矿业资源的产权属性。
3 矿业权由使用权转变为所有权的积极政策效应
把企业有偿获得的矿业权由使用权转变为所有权，虽然只有一字之差，却实现了国家对矿产资源管理理念的重大转变，这就是国家明确矿产资源的资产属性，把矿产资源按资产进行管理，遵循价值规律，按照市场规则来管理矿产资源。这样做会带来多方面积极政策效应：
首先，能够极大调动企业保护矿产资源的积极性。矿产资源本为国家所有，国家通过有偿出让方式将所有权转让给开采企业，企业取得矿产资源所有权后，产权十分清晰——这些矿产资源是企业买来的，归企业所有。无论对国有企业还是私营矿主来说，这意味着自己的矿产资源所有权是受法律保护的，具有永久性和稳定性，国家或者他人都没有权利无条件收回。在开采过程中浪费这些资源不再是浪费国家的资源，而是浪费属于自己的资产。矿产资源所有权具有排他性，实现矿产资源有偿使用改为有偿所有以后，任何侵犯矿产资源所有权的私挖盗采行为，将会遭到所有权人的制止，甚至通过法律途径诉请法律保护，私挖滥采行为将会得到有力遏制。过去只有国家关心矿产资源的保护，现在变为国家和企业共同关心。企业对矿产资源的保护由被动转变为主动，由消极转变为积极，杜绝资源浪费，提高回采率才有了内在动力。
其次，把企业有偿获得的矿业权由使用权转变为所有权，有利于保证国家利益。国家通过有偿出让方式将所有权让渡给企业，不会损害国家任何利益。因为国家对矿产资源的最终所有权，在经济利益上的实现就是获得资源税和资源补偿费。过去国家通过有偿出让方式将矿产资源的使用权让渡给企业，收取了企业缴纳的资源税和资源补偿费，而现在国家通过有偿出让方式将矿产资源的所有权让渡给企业，同样收取企业的资源税和资源补偿费，一点也不会减少。国家对矿产资源要实现由资源管理型向资产管理型制度的转变，就需要建立健全资源通过市场竞争方式有偿取得相关制度，遵循市场规律，建立矿产资源有偿取得的市场机制，以招、拍、挂等市场方式有偿出让矿产资源所有权，出价最高者拥有资源所有权，使矿产资源出让价格充分体现其内在价值，实现了效益最大化的经济原则，这样国家的利益即全体公民的利益会得到更好的保证。
再次，实现矿产资源有偿使用改为有偿所有，有利于杜绝政府官员以权谋私等不正之风。多年来煤炭资源富集地区政府官员利用手中权力插手煤矿经营，入“干股”等以权谋私现象屡禁不止。虽然党和政府多次进行专项治理，但收效甚微，一个重要原因就在于现有矿产资源管理制度上，政府是通过行政审批的方式发放采矿权。矿主之所以愿意主动奉送“干股”给政府官员，是因为国家所有的矿产资源是通过政府官员许可给矿主使用的，谁可以获得矿产资源使用权，矿产资源使用权稳定与否，相关部门政府官员具有生杀予夺的权力。矿主拉拢、勾结和包庇政府官员是出于更稳定地获得矿产资源使用权。如果国家通过建立矿产资源所有权出让的市场机制，建立矿产资源招、拍、挂等市场公平竞争制度，任何市场主体都可以通过平等竞争而有偿取得矿产资源所有权，这就可以大大压缩政府权力在矿产资源审批上的寻租空间。如果将矿产资源的有偿使用权改为有偿所有权，矿主通过产权交易市场竞争从国家取得矿产资源的所有权，矿主就不会贿赂政府官员寻找“靠山”和“关系”。通过市场有偿获得矿产资源为矿主所有的资产的话，矿主就绝不会把它白白奉送给政府官员，这样政府官员凭借手中权力无偿占有矿主的资产的现象才有可能彻底被杜绝。
矿产资源属于非再生性自然资源，它是人类生存和发展必要的物质基础。矿产资源的权属问题，是牵扯到矿产资源开发过程中所有利益问题的核心。世界上大多数国家法律规定所有地下资源归国家所有。我国《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”我国计划经济体制时期，片面地理解马克思主义劳动价值理论，否认矿产资源的商品价值属性，认为矿产资源是天然形成的，没有包含人类的劳动耗费，因而不具有价值和价格，矿产资源归国家所有和经营，在开发利用上实行无偿划拨。1986年我国颁布了《矿产资源法》，首次规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，结束了矿产资源的无偿划拨使用的历史。我国矿产资源有偿开采制度的实行，对于推动矿产资源的保护与合理开发利用具有重要意义。
2 我国采矿权只是矿产资源使用权而非所有权带来的问题
我国矿产资源法律制度制定中关于矿业权方面规定存在一定缺陷，造成了矿产资源开发利用过程中资源浪费严重、生态环境保护不力、矿产开采企业短期行为严重等一系列问题，同时给矿业权的市场流转、租赁、承包、继承等问题设置了障碍，也造成政府官员入“干股”以权牟利腐败现象屡禁不止。解决这些问题，需要修改、完善矿业权问题，把企业有偿获得的矿产资源使用权转变为矿产资源所有权。
矿业权包括探矿权和采矿权，是指探矿权人和采矿权人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品的权利。我国实行矿产资源国家所有和有偿开采制度，企业开采矿产资源，必须按照有关规定缴纳资源税和资源补偿费。但是我国企业获得的只是矿产资源使用权而非矿产资源所有权。问题的症结恰恰就在这里。从法律角度来看，所有权建立在物权基础之上，拥有了所有权就意味着拥有了对物的占有、使用、收益、处分等其它一切权利。所有权具有独占性、排他性，是一种终极权利。而使用权则是用益物权，使用权意味着一定条件下对物的使用许可，而并不对该物具有所有权，因为利益关系不同，拥有使用权的权利主体对物的关心程度必然弱于所有权人。正因为我国企业有偿获得的矿业权只是矿产资源使用权而非所有权，导致我国矿产资源开采中浪费现象十分严重。因为矿业权的使用权不同于所有权，它稳定性差，变数大，国家随时可以变更企业的矿业使用权或者收回使用权。根据《矿产资源开采登记管理办法》规定，大型以上的矿山采矿权许可证有效期最长为30年，中型矿为20年，小型矿为10年。矿主获得矿业开采权后，并不认为矿产资源是自己的，因此矿主们并不关心矿产资源的保护和矿产资源开采的长远规划，而是更趋向于关心短期经济效益，采用破坏性开采、掠夺性开采手段，以大量损耗资源、缩短矿山服务年限为代价，达到短期利润最大化目的。矿主投机心理严重，一旦取得煤矿开采权后，不是把煤炭资源合理开采利用放在首位，而是为了短期利润最大化采厚弃薄，采易弃难，越界乱采，造成煤炭资源的浪费和破坏。有资料表明，美国、澳大利亚、德国、加拿大等发达国家矿山资源回收率达到80%左右。而我国的资源回采率平均只有30%，不到国际先进水平的一半。大型国有煤矿的平均资源回采率长期徘徊在40%左右，而乡镇中小煤矿回采率仅为10%-20%。
《矿产资源法》第四十四条规定：“采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。”《矿产资源法实施细则》第四十二条规定：“采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处以相当于矿产资源损失价值50%以下的罚款。”法律规定不可谓不严。造成我国煤炭资源开发和利用中出现的资源浪费问题严重，关键是矿产资源权属问题上法律制度存在一定的缺陷。要提高我国煤炭回采率，改进煤炭开采技术、加强煤炭开采监督管理固然是必要的，但是最根本的是需要从矿业产权制度这个要害问题入手，在借鉴国外矿业发达国家相关经验的基础上，实现矿产资源的取得制度由资源管理型向资产管理型转变，把企业有偿获得的矿业权由使用权转变为所有权，明确企业对矿业资源的产权属性。
3 矿业权由使用权转变为所有权的积极政策效应
把企业有偿获得的矿业权由使用权转变为所有权，虽然只有一字之差，却实现了国家对矿产资源管理理念的重大转变，这就是国家明确矿产资源的资产属性，把矿产资源按资产进行管理，遵循价值规律，按照市场规则来管理矿产资源。这样做会带来多方面积极政策效应：
首先，能够极大调动企业保护矿产资源的积极性。矿产资源本为国家所有，国家通过有偿出让方式将所有权转让给开采企业，企业取得矿产资源所有权后，产权十分清晰——这些矿产资源是企业买来的，归企业所有。无论对国有企业还是私营矿主来说，这意味着自己的矿产资源所有权是受法律保护的，具有永久性和稳定性，国家或者他人都没有权利无条件收回。在开采过程中浪费这些资源不再是浪费国家的资源，而是浪费属于自己的资产。矿产资源所有权具有排他性，实现矿产资源有偿使用改为有偿所有以后，任何侵犯矿产资源所有权的私挖盗采行为，将会遭到所有权人的制止，甚至通过法律途径诉请法律保护，私挖滥采行为将会得到有力遏制。过去只有国家关心矿产资源的保护，现在变为国家和企业共同关心。企业对矿产资源的保护由被动转变为主动，由消极转变为积极，杜绝资源浪费，提高回采率才有了内在动力。
其次，把企业有偿获得的矿业权由使用权转变为所有权，有利于保证国家利益。国家通过有偿出让方式将所有权让渡给企业，不会损害国家任何利益。因为国家对矿产资源的最终所有权，在经济利益上的实现就是获得资源税和资源补偿费。过去国家通过有偿出让方式将矿产资源的使用权让渡给企业，收取了企业缴纳的资源税和资源补偿费，而现在国家通过有偿出让方式将矿产资源的所有权让渡给企业，同样收取企业的资源税和资源补偿费，一点也不会减少。国家对矿产资源要实现由资源管理型向资产管理型制度的转变，就需要建立健全资源通过市场竞争方式有偿取得相关制度，遵循市场规律，建立矿产资源有偿取得的市场机制，以招、拍、挂等市场方式有偿出让矿产资源所有权，出价最高者拥有资源所有权，使矿产资源出让价格充分体现其内在价值，实现了效益最大化的经济原则，这样国家的利益即全体公民的利益会得到更好的保证。
再次，实现矿产资源有偿使用改为有偿所有，有利于杜绝政府官员以权谋私等不正之风。多年来煤炭资源富集地区政府官员利用手中权力插手煤矿经营，入“干股”等以权谋私现象屡禁不止。虽然党和政府多次进行专项治理，但收效甚微，一个重要原因就在于现有矿产资源管理制度上，政府是通过行政审批的方式发放采矿权。矿主之所以愿意主动奉送“干股”给政府官员，是因为国家所有的矿产资源是通过政府官员许可给矿主使用的，谁可以获得矿产资源使用权，矿产资源使用权稳定与否，相关部门政府官员具有生杀予夺的权力。矿主拉拢、勾结和包庇政府官员是出于更稳定地获得矿产资源使用权。如果国家通过建立矿产资源所有权出让的市场机制，建立矿产资源招、拍、挂等市场公平竞争制度，任何市场主体都可以通过平等竞争而有偿取得矿产资源所有权，这就可以大大压缩政府权力在矿产资源审批上的寻租空间。如果将矿产资源的有偿使用权改为有偿所有权，矿主通过产权交易市场竞争从国家取得矿产资源的所有权，矿主就不会贿赂政府官员寻找“靠山”和“关系”。通过市场有偿获得矿产资源为矿主所有的资产的话，矿主就绝不会把它白白奉送给政府官员，这样政府官员凭借手中权力无偿占有矿主的资产的现象才有可能彻底被杜绝。
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