摘要:制定行政法总则对于推进法治政府建设，完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义。我国制定行政法总则的时机已经成熟，我国的行政立法实践已经走出了中国特色创新之路，党和国家对法治政府建设的强力推动，为制定行政法总则夯实了基础和条件保障。行政法总则的制定，应当以提取公因式的方法，将行政法律体系中已有的或应该有、可能有的共有普遍性和引领性规范提取出来，作出统一规定，既构建我国行政法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据。从行政法总则到行政法典的制定，是完善中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是促进我国建成法治政府的极为重要的举措和通道，也是对世界行政法发展的巨大贡献。
关键词：行政法总则；法典化；时机成熟；立法设想
建设中国特色社会主义法治国家，必须有完善的中国特色社会主义法律体系。建设法治政府，同样必须有完备完善的行政法体系。进入新时代的中国特色社会主义法律体系的一个重要特点，是立法的更加系统化、体系化；在经济和社会生活的各个方面，都达到有法可依。在国家法律体系中，一般以刑法、民法、行政法及其相应的诉讼法，称为三大基础法律体系。为使法律体系在经济和社会生活中的作用达到完善、融洽且全覆盖，各国在开展法治过程中，都努力追求这三大法的法典化，很多国家已完成了刑法和民法的法典化。我国自改革开放以来，刑法典早已完成，经过几代民法人的努力，民法典已经正式颁布，行政法典阙如尤为凸显。由于行政法所规范的政府管理活动极为广泛复杂且变动迅速，因而制定行政法典，一直是一个世界性难题，也是长期以来各国行政法同仁的愿望和追求。
我国民法典的制定，分两步走，以“提取公因式”的方法，先制定民法总则，再编纂各分则，形成民法典，这一成功经验给行政法典制定提供了重要启示。经过行政法学界数次探讨，大家认为，我们也可以学习制定民法典的办法，先制定行政法总则，再编纂行政法典。这一目标是完全可以实现的。
一、制定行政法总则的必要性
（一）完善中国特色社会主义法律体系
我国正处在法治国家、法治政府和法治社会一体推进的关键时期，要完成这一伟大的历史使命，首先就要有完善的中国特色社会主义法律体系。在刑法典、民法典已经完成的情况下，还必须有行政法典及时跟进。要发挥法治政府对于法治国家、法治社会的示范引领作用，必须首先制定行政法总则，这既是基本建成法治政府的必要条件，更是通过法治政府建设带动法治国家、法治社会建设的重要通道和保障。
（二）推进法治政府建设
当前我国正处于快速发展和变革转型时期，这给整个法律制度带来了很多的挑战和问题，尤其是行政法，其本身就以多样复杂为特点，牵涉领域十分广泛。而在快速发展和变革转型中，难免会出现有些领域存在立法漏洞或立法空白，这在行政法某些领域，比如行政协议、食品药品规制、证券监督、“互联网＋”，以及城市治理等，更是如此。党的十八届四中全会提出，重大改革都要于法有据。由于立法本身具有的滞后性，有可能一时跟不上快速发展的需求，国家制定行政法总则和编纂行政法典，确立依法行政的基本原则和制度，正是为了促使政府在变革发展过程中能够坚守公平正义的底线，确保政府公权力规范行使，保障公民权利不受侵犯，最终满足改革发展的法治要求，加速法治政府建设。
（三）适应经济社会发展的需要
中国行政法的现状是，立法体制属于多层次，其中已经制定了270多部法律，80%都是行政法。还有700多部行政法规，12000多部地方性法规，政府规章数量更多。如此庞大的行政法规范体系，一方面说明我国行政法规范已遍及各个社会领域，行政法体系已具有一定的完备性，但另一方面，也存在一些突出问题。
首先，行政法是由众多的部门法所组成，其内容常常有交叉、重复，由于缺乏一个总体的统一的规范与约束，因而常常在实践中引发矛盾和冲突。同样的情况也存在于不同的地域之间。我国是中央统一领导下的单一制国家，由于缺乏一个总体性的统一规范和约束，在力求做到适应地方发展之外，也在实践中引发中央与地方、地方与地方之间的不协调、不和谐，这必然会影响政府活动的效能性和权威性，影响公民权利和官民关系，影响经济社会的稳定和发展。
其次，这也是一个世界性难题。无论是单一制或联邦制国家，从行政权的行使看，都存在部门间或地域间法制不统一的问题，直接影响行政权力行使的目标和效能，因此各国都努力寻找能使行政立法得到协调和统一的途径。18世纪以来，欧洲国家首先从程序上寻找出路，把法律分为实体和程序两部分，预定的实体目标，要通过一定的程序才能完成。行政机关所要达到的行政目标、任务和要求是极为众多繁复的，但在程序方面却有某些共性。比如，行政机关凡是要做减损公民权利或增加公民义务的事，必须遵循正当程序，从而使政府的行政权力得到规范，有利于促进经济发展，保护公民权利。至19世纪，欧洲很多国家制定了行政程序法，虽然如此，但有些实体性问题也带有明显的共同性，迫切需要有统一的规定，如行政行为的效力、管辖等，于是后来就把这些实体性问题嵌入到行政程序法中，这样，行政程序法就成为行政程序加行政法总则的法律。但这样做，仍具有不完整性和分散性，而且也没有完全解决统一的行政法典问题。制定行政法总则，进而编纂行政法典，将使政府活动趋向统一与和谐，有利于经济社会的发展。
（四）完成历史遗愿
我国从1949年建国时宣布废除旧六法、旧法统，至1978年党的十一届三中全会实施改革开放，此间虽然制定了不少单行行政法律法规，但并不完整完善，没有形成体系。改革开放后，经济社会发生了巨大变化，生产力的迅速发展和社会主义市场经济体制开始建立，也由于“文化大革命”的惨痛教训，引发对法制建设的高度关注。党的十一届三中全会明确指出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”在这一基本国策指引下，我国法制建设迅速发展，首先是刑法、民法很快颁行。1986年民法通则颁行，半年后，在全国人大法律委员会顾问陶希晋的倡议和组织下，经批准，由全国人大常委会法工委领导的行政立法研究组正式成立。陶老提出，应该建立新中国的新六法。现在有了刑法、刑诉、民法、民诉，接着应该制定行政法和行政诉讼法。行政立法研究组的任务就是研究和草拟行政法和行政诉讼法，打出“毛坯”(后称为试拟稿)交法工委“烧成砖块”。由此开启了我国行政立法的新篇章。陶老提出，首先要“根据宪法规定的原则，制定一部充分体现经济和政治体制改革要求的行政基本法，哪怕是纲要式的，这将是加强社会主义法制的重要步骤”。显然，这是一个符合法治规律的具有真知灼见的要求和目标。行政立法研究组接受了这一任务，开始研究起草一部行政法通则（或称大纲、纲要）。由于对这一法律的目标、性质、内容、范围等都没有清晰的把握，更主要的是，当时中国行政立法的实践还处于零零散散的情况，并未形成体系，且世界上也没有一部这样的法律可以借鉴，因此，草拟工作始终停留在讨论阶段，难以取得进展。
正在困惑之际，传来1982年颁行的《民事诉讼法》（试行）将启动修改的消息。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这为尚未建立行政诉讼制度的中国，开启了行政诉讼的窗口。此后，行政诉讼案件逐步增加，特别是《治安管理处罚条例》将治安行政案件由原来的不能提起行政诉讼的规定改为可以提起行政诉讼以后，行政诉讼发展迅速，但按民事诉讼程序审理行政案件又难以适应，这就迫切需要一部行政诉讼法。经法工委同意，行政立法研究组转而研究和起草《行政诉讼法》（试拟稿）交法工委按起草程序研究、征集意见后定稿，并于1989年4月4日通过，1990年10月1日起施行。从《行政诉讼法》开始，随后又完成了《行政复议条例》和《国家赔偿法》等行政救济法体系，接着又适应发展社会主义市场经济和建立秩序行政的需要，继续制定《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等，立法机关还制定了许多专业性的法律、法规，但一直没有回到研究和探讨陶老提出的行政法通则上来。现在我们在新的历史条件下研究和制定行政法总则和编纂行政法典，正是忠于初心，秉承当年未完成的遗愿，实现当年未达成的目标。
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