三、新探索：制定行政法总则
《中华人民共和国民法总则》的成功制定，为行政法开启了一扇可资学习和借鉴的大门，民法运用提取公因式的方法，将纷繁复杂的民法规范中具有普遍性和引领性的共同性因子提取出来，包括民法基本原则、民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任和诉讼时效等基本民事法律制度。既构建了我国民事法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据。最后形成完整的民法典。
经过三十多年的努力，我国行政法治体系已经基本形成，包括原则、主体、权利、行为、管辖、程序、代理、监督、责任、救济等各个领域，而且有些领域已经有了创造性的发展，只是有些尚未制定法律，有些法规范尚不统一，有些则由国策性文件规定，尚需制定为法律。特别重要的是，依法行政、建立法治政府的理想和目标已成为全国人民共同的追求，应该说，在党的坚强领导下，全国人民的共同愿望就是一支最强大的力量。我们应学习民法典的编纂程序，行政法典的编纂也可分为两步走，先制定行政法总则，再完成各分则，最后形成行政法典。现在要进行的是第一步，制定行政法总则。行政法总则的制定，也以提取公因式的方法，将行政法律体系中已有的或应该有、可能有的共有普遍性和引领性规范提取出来，作出统一规定，既构建我国行政法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据，则我国制定行政法典的愿望完全可以达到。这将是完善中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是促进我国建成法治政府的极为重要的举措和通道，也将是对世界行政法发展的巨大贡献。
按照提取公因式的方法，以实现行政权所有环节和所有方面在法治轨道上运行为主线，行政法总则的立法结构可以涉及以下五大方面：行政法总则的总则（一般规定）；行政法律关系的主体，包括行政主体、行政相对人和相关人；行政活动（即行政主体行使职权的活动统称）；行政程序；行政的监督、保障和救济。
四、关于行政法总则构成的设想
（一）一般规定
一般规定作为第一章，属于行政法总则的总则。行政法的内容涉及行政机关对国家经济社会事务的管理。行政权与老百姓生活休戚相关，且具有强制性，为了保障其以人民为中心，防止滥用，一个根本的要求，就是行政权必须在法治轨道上运行。故依法行政是最基本要求，即“法定职责必须为”“法无授权不可为”。同时，行政机关的所有活动，都应当以维护国家利益、公共利益为宗旨，又要兼顾对公民权益的保护，这两者相辅相成，不可偏颇。行政法的根本目的和任务，就是要通过行政法治，实现对行政权的规范，注重提升行政活动的效能性，以最大限度地保护公民权益为宗旨目标。第一条有关立法目的就要体现行政法治的目标导向，特别是对于推进法治政府建设、实现在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义。
行政法的基本原则是行政主体从事行政立法、行政执法、行政监督和化解争议的基本准则，是行政法理念和价值的浓缩。行政法律关系主体包括行政主体和行政相对人，其中行政相对人包括公民、法人或其他组织。而行政法基本原则仅仅是行政主体从事行政活动时必须遵循的基本原则，这与民法基本原则是完全不同的。行政法基本原则是在宪法指引下，对行政法规范基本精神的概括，带有价值性、系统性和基础性。行政法基本原则体系反映了不同维度对法治政府导向下行政权运行的合法性、效能性和人民性的美好追求，是一般规定中最为核心的条款，将规范、指导和引领所有行政活动，是一般规定中最为核心的内容。
（二）行政法律关系主体
与民法总则关于民事主体的规定不同，行政法律关系的主体要分为行政主体和行政相对人两大类。
1.行政主体
（1）行政机关。行政机关是一个统称，包括了各级政府和政府内所设部门。其性质、职权、编制、机构设置、活动原则、人员配备、成立、变化和撤销的程序等，都由行政机关组织法规定。
（2）法律法规授权的组织。经法律、法规明确授权行使某一行政机关的某一项职权的组织，可以授权组织的名义行使权力，由授权组织承担责任。
（3）公务员。行政机关对外行使职权，实际上都是通过公务员，因此，公务员的法律地位、权利义务等也是行政主体中重要的组成部分。
（4）社会组织。随着公共行政的发展，原来由行政机关行使的部分职权，通过法律法规授权，转由社会组织行使。这些社会组织形式多样、种类繁多，大致包括基层自治组织、行业组织，以及企事业单位等，都应是行政主体。但当前我国的社会组织尚处于发展之中。


2.行政相对人和行政相关人


行政相对人和相关人与民法总则规定的自然人、法人和非法人组织大致相似，称为公民、法人和其他组织。从行政法律关系而言，他们是与行政主体相对和相关的、与行政主体发生行政法上权利义务关系的一方当事人，称为行政相对人和相关人。
3.关于职权职责和权利义务


（1）行政主体一方。行政主体一方由法律授予职权，不称为权利。第一，职权法定。“法无授权不可为”。第二，权责一致，故又称为职责。职权是行政主体必须履行的义务，不作为或乱作为，就要承担相应的法律责任。
（2）行政相对人和相关人（公民、法人或其他组织）。关于行政相对人和相关人在行政法律关系中的权利，凡是宪法规定的公民基本权利，应由行政机关保证的都是行政相对人的权利，民法总则中规定的民事主体的权利，也是行政主体应予保护的权利。此外，行政相对人和相关人还依法享有知情权、参与权、表达权和监督权。行政主体应依法尽到政府信息公开的义务；在作出重大行政决策时，有义务邀请公民参加并听取其意见，有义务接受公民监督。


关于公民、法人和其他组织在行政法律关系中的义务，凡是宪法规定的义务，都是行政相对人的法定义务，都应履行，此外还有更多单行法律规定的行政法上的义务。


4.授权与委托


行政法中也有代理行为，与民事代理有许多相似处，但重要的是行政法中的行政授权与委托，是一种广义上的代理，与民事代理不同。


（1）授权。是指行使法定职权的行政机关以外的组织，经法律法规授权行使相应职权的制度。被授权组织可以用自己的名义对外实施管理，并自己承担法律后果，因此也是行政主体。
（2）委托。是指行政机关根据需要，依法委托其他组织实施管理的行为。受委托者必须以委托者的名义进行管理，由此产生的法律后果由委托机关承担。


5.管辖


管辖属于行政法总则的特殊问题，行政主体行使行政职权，一是要按照法定的职责权限。由于实践中行政主体行使的职责权限极为繁多，因此必须划归各个不同的部门，而各部门在行使职权时，必然有需要协调、协助之处，还可能有重复交叉。二是地方行政机关行使职权，是按地域划分的，也有需要协调、协助之处，因管辖而产生的纠纷在所难免，也需设立解决机制，因此，需要在行政法总则中对管辖问题作出必要的规定。


（三）行政活动


与民事法律行为可以由民事双方主体作出不同，行政活动是指行政主体行使行政权的所有活动的统称。行政相对人在行政法律关系中也可以作出具有法律意义的行为，如申请许可的行为、依法要求和参加听证的行为等，但这些行为不能概括称为行政活动，而以具体行为名之。是行政相对人的权利。


行政活动一般情况都由行政主体作出，为单方意思表示，称为行政处理决定。为此，必须强调受行政程序的规范。


但行政活动也有必须是行政主体与行政相对人协商、合意才能形成的，如行政协议，这就是双方意思表示。行政协议与民事合同有共同处，但也有很大区别。目前行政协议的应用范围正在越来越广泛，迫切需要立法加以确立和规范。


行政处理决定的效力。行政处理决定由于是行政主体单方为实现国家利益、公共利益、保护公民权利和达成行政管理目标所作出，因此，具有公定力、确定力、拘束力和执行力，未经法定机关按法定程序改变或撤销，不失去效力。此外，还有行政处理决定的生效、失效、无效，包括撤销、废止和无效，也都是效力部分应该明确规定的。


与民事行为不同，行政主体实施的行政活动，可分为抽象与具体两大类，抽象行为是行政主体按照宪法和法律的授权依法定程序制作的具有普遍约束力的规范性文件的行为，我国分为国务院制定行政法规，国务院各部委制定部门规章和地方人民政府，包括省和设区的市政府制定地方政府规章等行为，这些行为又称为行政立法行为，此外，所有行政机关均可以制定行政规范性文件。具体行政行为是行政主体依法作出的影响行政相对人权利义务的行为，又称为行政执法行为。


行政活动，还可分为授益、负担以及其他种类繁多的行政活动形式，在行政法总则中将会对实践中已经存在的行政活动方式择要规范。行政活动方式是立法上无法穷尽的，立法上将采用列举加概括的方式，解决行政法总则对所有行政活动的全覆盖和无漏洞。


（四）行政程序


与民事行为不同，行政主体行使行政权力，必须遵循法定的行政程序。行政程序是行政主体行使职权时的规范和保障，违反法定程序的，同样构成违法，要承担法律责任。行政法总则中，应该对行政程序的目标和意义，行政程序的基本原则和基本模式，行政程序的内容以及与行政实体法的关系等，作出规定。


（五）行政的监督、保障和救济


对行政权的监督既包括其他国家机关对行政机关的监督，也包括行政系统内自身监督，后者是总则规定的主要内容。行政监督既要解决政府活动能否做到依法行政，也要以提升行政活动效能为目标。行政法总则中要规定的是对行政主体及其工作人员的监督，包括监督主体、方式、程序、处理，等等。对行政相对人的监督，一般都由法律、法规规定，也是行政执法的内容之一。


行政法律关系双方当事人的法律责任是不相同的，行政主体因乱作为或不作为，应承担法律责任。行政关系的另一方当事人——公民、法人或其他组织，依法也承担众多义务，必须依法履行，否则，也将承担法律责任。但行政相对人承担的义务和法律责任的追究，一般都由法律法规规定，构成为行政执法活动中的主要内容。因此，此处所规范的行政法律责任，主要是指行政主体在行使职责时应承担的责任，这方面目前也已有很多单行法律规定，行政法总则应对行政法律责任的特殊内涵、内容分类、问责主体、追责程序等作出梳理和规范。


解决行政争议和与之相关的民事争议，是行政主体的一大任务。世界各国虽然在解决纠纷方面的机制和制度各不相同，但由行政机关承担解决行政争议和相关民事纠纷的任务则是相同的。我国已经建立起多种由行政机关解决行政争议和相关民事纠纷的机制和制度，如行政复议、行政裁决、行政仲裁、行政调解、信访，等等，但尚需行政法总则将这些机制和制度，作全面的统一的考虑，使之形成体系，以期更好地解决争议，促成社会的稳定和谐。






结语


站在新起点，迈入新征程。十四五时期和2035年远景目标中，法治政府能否基本建成，对于实现与全面建设社会主义现代化法治国家相适应的法治政府建设进度以及法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基本建成具有标志性意义。我国已完成民法总则和民法典的制定，尽快启动行政法总则的制定，并随之设置行政法分则，逐一攻克，最终编撰完成统一、完善的行政法典，使法治政府建设有了最为根本可靠的基础和保障，这将是我国在开启全面建设社会主义现代化法治国家征程中，根据中国实践和现实刚需作出的重大创举，可以说，这将成为世界法治建设史上弥足称道的贡献！


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